Problemas de Financiación y Opciones de Solución
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as últimas dos décadas han sido tes-
tigos de un movimiento de reformas
fundamentales de los esquemas de
seguridad social. En el continente ameri-
cano, numerosos países latinoamericanos
ya han modificado de manera importante
sus sistemas: Argentina, Bolivia, Colombia,
Costa Rica, Chile (pionero en reformas), El
Salvador, México, Nicaragua, Perú, Uruguay;
además, se discuten posibles cambios en
Brasil, Honduras, República Dominicana y
Panamá (Mesa-Lago, 2001); y también se
están evaluando posibilidades de cambios
en Estados Unidos.
El principal motivo de todas estas refor-
mas y muchas otras que se han llevado a
cabo o propuesto en otras partes del mun-
do es el problema de la falta de viabilidad
financiera del sistema de reparto (Pay-As-
You-Go, o PAYG, como es conocido entre los
de habla inglesa), que fue el modelo de se-
guridad social que siguieron casi todos los
países con un sistema público de pensiones.
Pero, en general, ¿por qué enfrentan los
países problemas en la financiación de su
seguridad social?, ¿qué factores agravan
las dificultades?, ¿cuáles son las opciones
de solución de los desequilibrios financie-
ros?, ¿cuáles son las preguntas relevantes
respecto a cada una de estas opciones y
qué se sabe sobre las respuestas?
Precisamente, en este Capítulo III se in-
tenta responder tales preguntas. En parti-
cular, se explica primero cuáles son los dos
grandes enfoques para la financiación de
los seguros sociales; luego se revisan las
causas de sus respectivos problemas
financieros, explicándose que la más im-
portante es el envejecimiento poblacional,
aunque no es el único factor; se enumeran
después las medidas que se han propuesto
como posible solución y se analizan las
preguntas relevantes que surgen en cada
caso; en el siguiente capítulo se reporta lo
que se sabe al respecto, en particular,
cuáles parecen ser los verdaderos alcances
de las posibles opciones de solución al
problema de financiación.
III.1 Dos grandes enfoques para la fi-
nanciación de los seguros
La financiación de los esquemas de
seguridad social oscila entre dos enfoques
extremos sobre cómo hacer frente al pago
de prestaciones: el sistema de reparto y el
de fondeo con ahorro individual previo.
El esquema de reparto es un sistema de
beneficios definidos, es decir, donde se
establece de antemano cuánto recibirá de
pensión al retirarse un trabajador, y se
financia principalmente mediante las
aportaciones de los trabajadores activos
en el mercado laboral y de los emplea-
dores, con las que se pagan las pensiones
de los jubilados.
En el sistema de cuentas individuales,
por otro lado, el trabajador es obligado por
ley a hacer contribuciones a su fondo, el
cual es invertido: al llegar a la edad de reti-
ro, el capital y los intereses acumulados
financian su pensión. En este caso, las que
están definidas son las contribuciones. Es
decir, cada quien se paga su propia jubila-
ción, de acuerdo con lo que haya ahorrado.
Aunque ambos enfoques se refieren
normalmente a los beneficios de pensio-
nes, en realidad sus argumentos fundamen-
tales se pueden aplicar a otros seguros,
como el de salud e incluso el de desem-
pleo: las contribuciones de los que no
resienten una pérdida de ingreso por algu-
na de estas eventualidades pueden finan-
ciar a los que sufren tal adversidad, o bien,
uno puede ir formando, por obligación
estatal, un fondo individual de ahorro
contra el desempleo, por ejemplo.
En los dos esquemas de financiación, de
reparto o de capitalización individual, la
CAPÍ TULO III
PROBLEMAS DE FINANCIACIÓN Y
OPCIONES DE SOLUCIÓN
L
32
• IN FORM E
SOBRE LA
S
EGURIDAD
S
OCIAL EN
A
MÉRICA
2 0 0 2
aportación al fondo es pagada en partes
por el trabajador, el empleador y el Estado,
generalmente en montos especificados
como porcentajes de la nómina. Como se
mostró en el Cuadro II.3, los porcentajes
en que se reparten estas contribuciones
difieren entre países aunque, como se verá
en un capítulo posterior, desde el punto de
las finanzas públicas lo importante no es
necesariamente la distribución jurídica de
la carga, sino el gravamen total sobre los
salarios, es decir, la suma de las contribu-
ciones de empleadores y trabajadores.
Antes de pasar a explicar las razones
por las cuales ambos tipos de sistemas
pueden tener problemas financieros es
oportuno llamar la atención sobre la clasi-
ficación de los esquemas de pensiones que
propone Mesa-Lago (1998) al distinguir
más bien entre planes público y privado: el
primero es, efectivamente, de beneficios
definidos, pero puede financiarse median-
te el esquema de reparto o a través de la
capitalización parcial colectiva; mientras
que el segundo es de contribuciones
definidas y se basa en un régimen finan-
ciero de capitalización individual. La dico-
tomía entre reparto y capitalización, argu-
menta Mesa-Lago, no es totalmente válida
porque los sistemas públicos incluyen la
posibilidad de la capitalización parcial
colectiva, como en el caso de Colombia, la
cual en su opinión no es un esquema
“puro” de reparto.
II.1.1 El sistema de reparto y la fuen-
te de su principal problema
financiero
Por diseño, este tipo de esquema tiene
un problema fundamental: el monto de las
contribuciones al sistema de las primeras
generaciones de trabajadores que se pen-
sionaron fue menor a las prestaciones o
beneficios que recibieron. Por ejemplo,
Rosen (1999) reporta que Ida Fuller, la
primera beneficiaria del esquema de
seguridad social en Estados Unidos que
comenzó a operar en 1939, pagó sola-
mente $25 dólares de contribuciones al
sistema, pero recibió pensiones por un
valor total de $20,897 dólares, pues vivió
hasta los 99 años
1
.
Este hecho crea una deuda implícita al
sistema de seguridad social pues al co-
mienzo no hay cotizantes y sí se tiene que
comenzar a pagar pensiones. El problema
puede limitarse, por supuesto, aunque
políticamente es sumamente difícil elimi-
narlo por completo, por lo cual todos los
esquemas del mundo nacieron con esta
deuda implícita, contingente en la evolu-
ción posterior de ciertas variables clave del
sistema de seguridad social.
En particular, mientras la razón de pen-
sionados a trabajadores es pequeña, el sis-
tema es sostenible financieramente, ya que
los ingresos por impuestos a la nómina
para pagar las pensiones son mayores al
total de prestaciones a pagar.
Sin embargo, precisamente por esta ra-
zón, una crisis de financiación de la seguri-
dad social en el largo plazo es inevitable
cuando se reduce la tasa de crecimiento de
la población y, por tanto, ésta comienza a
envejecer, pues hay proporcionalmente
cada vez menos niños y más adultos ma-
yores.
En particular, Samuelson (1958) demos-
tró que en un sistema maduro de reparto,
el rendimiento de los fondos aportados a
la seguridad social es igual a la tasa de
crecimiento de la población más la tasa de
crecimiento de la productividad de los
trabajadores: entre más jóvenes entren a
trabajar y más productivos sean, mejores
podrán ser las prestaciones de los retira-
dos del mercado laboral. Como lo explica
Thompson (1998), esto quiere decir que
una menor tasa de natalidad implica que
un esquema de reparto debe incrementar
la tasa de contribuciones para poder man-
tener su sustentabilidad financiera de
largo plazo.
Habría que añadir, por supuesto, que un
problema secular de lento crecimiento de
la productividad también puede acarrear
serias dificultades de financiación a los
1El programa de seguridad social creado en 1935 en Estados Unidos era similar a un sistema de asegu-
ramiento privado, completamente fondeado por los ahorros de los trabajadores. En 1939, el sistema se con-
virtió en uno de reparto (Rosen, 1999).
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