El principio jurídico-político de la división del poder y los órganos constitucionales autónomos
| Autor | Juan Antonio Rodríguez Corona |
| Cargo | Profesor de la División de Derecho, Política y Gobierno de la Universidad de Guanajuato |
| Páginas | 69-81 |
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Se ha decidido que el viejo Leviatán entre al quirófano y se le practique una cirugía que le permita ser verdaderamente eficaz y cumplir con los propósitos que justifican su existencia. Así, el concepto y estructura del Estado —herencia del siglo XVIII—, se encuentra inmerso en una vorágine de ajustes y cambios que bien a bien nadie puede prever cómo habrá de plasmarse su trazo final. Uno de los pilares constitutivos del Estado moderno —hoy a debate—, es el principio de división del poder. Se reconoce que su esencia data desde el pensamiento grecolatino y se institucionalizó a partir de la Revolución Francesa como conquista política de la burguesía revolucionaria. A partir de entonces, prácticamente en todo Occidente no existe una Constitución que no lo prevea a fin de que, precisamente por la proyección de un poder político fragmentando, se logre tutelar la libertad de la persona humana. Empero, en las últimas décadas esta tesis se encuentra en crisis. La causa es la aparición —vía reforma constitucional—, de un elenco de instituciones u órganos denominados "constitucionalmente autónomos". Es decir, están en la propia Constitución pero guardan celosa autonomía respecto de los poderes constituidos, los cuales por cierto, representaban hasta no hace mucho el recipiente natural de las funciones clásicas en la que se desenvuelve el poder político del Estado. Hoy esto ya no es así. ¿Cómo se explica la aparición y multiplicación de estos órganos en nuestro sistema constitucional? ¿Qué atribuciones se les han encomendado? ¿Qué vínculo jurídico-político tienen con los poderes constituidos? ¿Cómo armonizar su existencia y potestades frente a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial?. A la respuesta de cada una de estas interrogantes se encamina esta modesta colaboración. Si los expertos de estos temas encuentran alguna luz en ellas, el autor se sentirá satisfecho con su tarea.
Aristóteles fue quien expresó la necesidad de dividir el poder político desde su mirador de la Ciudad-Estado en la Grecia antigua. Siglos después, ya con la creación del Estado Moderno, éste se dividió precisamente en tres poderes a fin de proyectar un equilibrio entre las distintas funciones del Estado y, con ello, garantizar la sana relación entre el poder temporal y los gobernados a fin de diluir, en lo posible, el fantasma del absolutismo político.2
Francia daría puntual cuenta de este histórico hecho. El espíritu insurgente y liberal de su burguesía —inspirado en Montesquieu, Voltaire, Diderot, Rousseau, D'Alambert, entre otros destacadísimos liberales—, cristalizaría de manera categórica e inequívoca en el principio de división del poder como único medio de acabar con el poder absoluto del Monarca. Así, la Asamblea Nacional Constituyente, en su sesión de 18 de agosto de 1789, determinó
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—a propuesta del Conde de Mirabeau—,3 que la declaración de Derechos sería parte de la nueva Constitución francesa y, en su correspondiente sesión del 27 del propio mes, aprobó la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, la cual en su artículo XVI establecería lo siguiente: "Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada, ni determinada la separación de los poderes, carece de constitución".
En este tránsito nuestra Carta Política —siguiendo la tradición del pensamiento liberal-burgués—, prevé en su artículo 49 que el "Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar";ln="33" id="footnote_reference_4" class="footnote_reference" data-footnote-number="4">4 esto significa que el Constituyente Originario adoptó como principio básico de organización del poder político la clásica división de funciones propuesto por el pensamiento revolucionario. Empero, este postulado que en principio reconoce sus raíces en la indispensable necesidad de limitar el poder político y, con ello, establecer un dique a favor de la libertad del individuo, hoy enfrenta diversos retos que en su origen, como resulta natural y comprensible, jamás fueron considerados.
Por nuestra parte, refrendamos la tesis que explica que la división del poder público no ha sido ni es —para decirlo en palabras de Tena Ramírez—, "un principio doctrinario, logrado de una sola vez y perpetuado inmóvil; sino una institución política, proyectada en la Historia"; en tal sentido, en todo el mecanismo constitucional que explica nuestro sistema jurídico, podemos advertir cómo es que no son pocos los supuestos en que se vinculan distintas potestades públicas de los tres poderes de la Unión a fin de dotar de equilibrio y eficacia plena un determinado acto jurídico-constitucional.
Se sabe pues que no existe preeminencia jurídica de un poder respecto de otro; sin embargo, en los hechos, esto dista mucho de ser así, puesto que es fácil registrar cómo es que no son pocos los procesos jurídicos en los que se presenta —en esta lógica de pesos y contrapesos—, mayor relieve de una función en contraste con otra. A modo de ejemplo, puedo citar la aprobación del presupuesto de egresos de la federación; a mi parecer, en este acto existe a favor de la Cámara de Diputados un poder de decisión que —a título de facultad exclusiva—, claramente subordina desde el punto de vista jurídico y político no sólo al Poder Ejecutivo sino al Estado en su conjunto, en virtud de que es precisamente con la aprobación
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de este instrumento de política económica como se salva durante toda la anualidad el gasto público del Estado.
Otro supuesto en el que se presenta la preeminencia de un poder a diferencia de otro —en este caso el Poder Ejecutivo sobre el Legislativo—, es precisamente en la facultad de veto; y, en el caso del Poder Judicial de la Federación, baste decir que es precisamente en este poder en donde reposa la defensa última de la Constitución.5
No pretendo agobiar al lector con los diversos procedimientos jurídico-constitucionales en los que, a mi parecer, descuella un poder en sus vínculos con los otros dos; por el contrario, mi propósito ha sido el dejar patente que, en efecto, el sistema de pesos y contrapesos que en sí mismo implica la teoría de la división del poder no ha sido jamás ni lo puede ser en modo alguno, jurídica y políticamente absoluto.6
Así lo ha manifestado la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el siguiente criterio que reproduzco in extenso por su importancia toda vez que se proyecta desde nuestro Alto Tribunal los principios que la doctrina ha desarrollado durante largo tiempo:
DIVISIÓN DE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEA FLEXIBLE SÓLO SIGNIFICA QUE ENTRE ELLOS EXISTE UNA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS, PERO NO LOS FACULTA PARA ARROGARSE FACULTADES QUE CORRESPONDEN A OTRO PODER, SINO SOLAMENTE A AQUELLOS QUE LA PROPIA CONSTITUCIÓN LES ASIGNA. El artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en un solo individuo o corporación. Sin embargo, ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte que la división funcional de atribuciones que establece dicho numeral no opera de manera rígida, sino flexible, ya que el reparto de funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, sino por el contrario, entre ellos se debe presentar una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado. Como se advierte, en nuestro país la división funcional de atribuciones no opera de manera tajante y rígida identificada con los órganos que las ejercen, sino que se estructura con la finalidad de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas, mediante un régimen de cooperación y coordinación que funcionan como medio de control recíproco, limitando y evitando el abuso en el ejercicio
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del poder público, garantizando así la unidad del Estado y asegurando el establecimiento y preservación del estado de derecho. Por su parte, el artículo 133 de la Constitución Federal consagra el principio de supremacía, que impone su jerarquía normativa a la que deben sujetarse todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones, por lo que, el hecho de que la división de poderes opere de manera flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en los términos establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna. De este modo, para que un órgano ejerza ciertas funciones es necesario que expresamente así lo disponga la Constitución Federal o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución, así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia.7
Asentado el procedimiento de permanente vinculación política...
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