¿Del presidencialismo al parlamentarismo? hacia un nuevo paradigma en el diseño institucional. Caso México
| Autor | José Manuel Venegas Martínez |
| Páginas | 158-188 |
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La estructura del sistema político determina, en gran medida, la capacidad y eficacia del gobierno. La idea es simple y consecuente con el concepto de gobernabilidad democrática, 1 que apela a los recursos y posibilidades de todo un sistema que depende, en sentido horizontal, de los tres Poderes de la Unión (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), y en sentido vertical, de los diferentes niveles de gobierno (Federal, Estatal y Municipal).
Es fundamental resaltar la importancia de las instituciones, ya que éstas constituyen las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, las obligaciones y derechos creados por los hombres y que le dan forma a la interacción social. La función principal de las instituciones en la sociedad es reducir la incertidumbre, al establecer una estructura estable -no necesariamente eficiente- de la interacción humana. 2 De allí que, como apunta Przeworski: “hay suficientes razones para creer que los distintos diseños institucionales afectan el desempeño y la calidad de los sistemas democráticos”. 3
En el marco institucional de los sistemas políticos, se han distinguido tradicionalmente dos formas de conjugar las instituciones en orden al diseño de un gobierno democrático: el presidencial y el parlamentario.
La diferencia más importante está en cómo se genera la autoridad del Poder Ejecutivo y su responsabilidad. En regímenes presidenciales basados en la doctrina norteamericana de separación de poderes, la autoridad del ejecutivo está generada directamente por el electorado. Mientras en los regímenes parlamentarios que se han ido desarrollando gradualmente en la Europa occidental, la legislatura es la que genera la autoridad del ejecutivo que, para sobrevivir políticamente, tiene que responder ante las mayorías legislativas. 4
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Se denomina sistema presidencial a aquella forma de gobierno en la que, constituida una República , la Constitución establece una división de poderes. El Jefe del Estado, además de ostentar la representación formal del país, es parte activa del poder ejecutivo, como Jefe de Gobierno ; ejerce así una doble función porque le corresponden facultades propias del Gobierno y es elegido de forma directa por los votantes y no por el Congreso o Parlamento. La república democrática presidencialista más conocida en la historia contemporánea es Estados Unidos . 5
Las condiciones principales que definen un sistema presidencial son las siguientes: la primera es la elección del presidente a través del sufragio universal, por un tiempo determinado; la segunda es que el presidente no puede ser destituido del cargo mediante el voto del Parlamento o Congreso durante su periodo establecido; y la tercera condición es que el presidente dirige al gobierno. 6
En México el presidencialismo se ha caracterizado por una asombrosa concentración de poder en el titular del Poder Ejecutivo cuya consolidación es de naturaleza constitucional y metaconstitucional. 7
El presidencialismo, por lo tanto, supone la subordinación de la legislatura al mandato presidencial. Duverger menciona que el presidencialismo constituye una aplicación deformada del régimen presidencial clásico, ya sea por debilitamiento de los poderes del parlamento o hipertrofia de los poderes del presidente. 8
A pesar de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contiene balances y contrapesos planteados en la división de poderes, 9 el presidente de la República desarrolló una capacidad extraordinaria para concentrar y controlar todo el circuito de formulación de políticas. Los mecanismos de sanciones y contrapesos fueron desactivados en la práctica mediante la unificación de un Jefe de Estado, de Gobierno y de partido en una sola persona. 10
El sistema presidencial establecido por la Constitución fue sustituido en la práctica por un presidencialismo. 11
Según la teoría de Jeffrey Weldon, 12 los poderes metaconstitucionales del presidente se dan en función de cuatro condiciones necesarias, ninguna de las cuales es suficiente por sí sola, y que en el caso mexicano se cumplen cabalmente.
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En primer lugar, para que exista un presidencialismo se requiere de un régimen constitucional presidencial, de división de poderes, condición claramente satisfecha en la Constitución de 1917. La segunda condición se refiere a un gobierno unificado, es decir, que las mayorías parlamentarias en ambas cámaras del Congreso sean pertenecientes al partido del presidente de la República. 13 En tercer lugar, se requiere la disciplina parlamentaria en el partido mayoritario; 14 y la última condición es que el líder del partido hegemónico sea a su vez el titular del Poder Ejecutivo. 15
Las funciones que han hecho tan poderoso al presidente mexicano son: ejercer sus poderes constitucionales, ser el jefe de la clase política, actuar como árbitro de los conflictos mayores - aunque estuvieran fuera de su jurisdicción -, ser el vértice de la transmisión del poder y tener un amplio dominio sobre el proceso de distribución de recursos públicos. 16
La concentración de poder en el presidente es vista como una garantía de gobernabilidad. En un país que ha experimentado diversas crisis económicas y políticas, una presidencia poderosa otorga capacidad y fuerza suficiente para mantener el orden social. Sin embargo, el presidencialismo es, al mismo tiempo, la causa de las crisis recurrentes que busca resolver. Con el tiempo, los efectos de estos errores dan lugar a situaciones de emergencia que a su vez sólo pueden enfrentarse mediante el ejercicio de mayor poder por parte del titular del Ejecutivo. 17
El presidente mexicano tiene múltiples facultades y éstas provienen principalmente de la Constitución y del sistema político. La práctica del presidencialismo fue una consecuencia del ámbito jurídico del régimen presidencial y del sistema de partido hegemónico establecido a finales de 1929, que hicieron posible el establecimiento de un presidencialismo y que éste permeara en las relaciones interinstitucionales y en la cultura política y social en México.
La propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 18 establece un Ejecutivo unitario. La titularidad del Poder Ejecutivo se deposita en una persona: el presidente de la República. 19
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Establece además que el titular del Poder Ejecutivo es elegido directamente por el electorado y recibe un mandato cuya duración es fija: seis años. 20 Este arreglo institucional busca garantizar la independencia del Poder Ejecutivo respecto al Congreso de la Unión, para que éste no pueda remover al presidente. Aunque, ciertamente, tiene la autoridad para someterlo a juicio político por delitos graves, 21 pero el juicio político es un proceso judicial, no un acto político. El propósito de este arreglo es garantizar la existencia independiente y autónoma de los poderes.
Para realizar este compromiso constitucional y político, el presidente encabeza lo que denominamos Administración Pública Federal, 22 que abarca las distintas materias que delimitan la competencia de sus atribuciones. Asimismo, el presidente tiene la facultad constitucional de nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho; y nombrar, con aprobación del Senado, al Procurador General de la República, ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales y a los empleados superiores de Hacienda; así como a los Coroneles y demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales. 23 Ello asegura la unidad en torno al titular del Ejecutivo.
Uno de los rasgos más relevantes del presidencialismo en México es la concentración de las atribuciones legislativas y ejecutivas del presidente. 24 El Poder Ejecutivo crea normas jurídicas, crea Derecho; atribuciones que tienen su punto de partida en la Constitución.
La Constitución involucra directamente al presidente en el proceso legislativo, al asignarle las siguientes facultades que lo convierten en un actor regular del mismo: 25
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Facultad de iniciativa. Es la posibilidad de presentar propuestas de cambio legislativo. 26
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Facultad de promulgación. Una vez que el Congreso ha aprobado una iniciativa le corresponde al presidente publicarla en el Diario Oficial de la Federación en un plazo de diez días. 27
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Facultad de veto. El presidente tiene la facultad de suspender la promulgación de una iniciativa aprobada por el Congreso y regresarla a las cámaras con sus observaciones, para que éstas reconsideren su decisión. La capacidad de veto del presidente no es absoluta; la Constitución establece que si dos tercios de los legisladores de ambas cámaras aprueban la ley, el Ejecutivo está obligado a promulgarla. 28
Recientemente el Congreso aprobó la eliminación del llamado “veto de bolsillo” 29 y creó la iniciativa preferente para el Ejecutivo. Con esta reforma, que modifica los artículos 71, 72 y 78 de la Constitución, el Ejecutivo ya no podrá evitar la promulgación o publicación en el Diario Oficial de la Federación de la ley o norma que hayan aprobado los legisladores. 3...
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