Politicas intergubernamentales para controlar la contaminacion del aire en ciudades mexicanas: una evaluacion.
| Autor | Camacho García, Ma. Ofelia |
La contaminación del aire tiene efectos muy graves sobre la salud de la población. Un estudio reciente sobre la contaminación atmosférica en las ciudades de Santiago, Sao Paulo y México revela que provoca, aproximadamente, ciento cincuenta y seis mil muertes, cuatro millones de ataques de asma y cuerenta mil casos de bronquitis crónica al año (Bell, Davis, Gouveia, Borja-Aburto y Cifuentes, 2006).
Los estudios académicos sobre los efectos de la contaminación sugieren, en general, que las políticas gubernamentales de control de la calidad del aire pueden mejorar las condiciones ambientales (al evitar, por ejemplo, daños a áreas verdes, y la presencia de lluvia ácida o de cambios climáticos locales) y restringir los impactos negativos de la contaminación sobre la salud de las personas (Quadri, 1995; Rojas y Garibay, 2003; Turk, Turk y Wittes, 2001). En México, sin embargo, contamos con escasas evaluaciones sobre el desempeño de estas políticas y, en consecuencia, con información limitada sobre cómo mejorar su gestión y resultados. Además, las evaluaciones que existen, en su mayoría, no han estudiado cómo se diseñan e implementan estas políticas intergubernamentales ni han determinado si son efectivas. Una prominente excepción, sin embargo, es la muy completa y profunda evaluación de Molina y Molina (2002, 40-58) sobre los diversos programas para controlar la calidad del aire que se han implementado en la zona metropolitana del Valle de México.
Este artículo se propone, primero, contribuir a establecer una tradición de evaluación de políticas de control de la calidad del aire que enriquezca la discusión académica sobre el tema y, segundo, convertirse en un insumo útil para el diseño e implementación de estas políticas en los gobiernos federal, estatal y municipal.
Los gobiernos diseñan políticas de control de la contaminación muy diversas y las implementan con mayor o menor vigor durante el transcurso de sus administraciones, dependiendo, entre otros factores, del interés ciudadano por la calidad del aire (Vogel, 1993; Kessler, 1999). En este trabajo presentamos el Índice de Fortaleza Gubernamental (IFG), un instrumento que mide la intensidad del esfuerzo de los tres órdenes de gobierno para controlar la contaminación del aire y que incluye tanto la fase de diseño como la de implementación de estas políticas. Más adelante, empleamos el IFG para evaluar el grado en que estas políticas gubernamentales han alcanzado sus objetivos (elevar los niveles de calidad del aire) en cuatro ciudades mexicanas en un periodo de más de diez años (1993-2004). El propósito es identificar qué tan efectivas son estas políticas en diversas ciudades y a través del tiempo, además de detectar otros factores que afectan de manera significativa la calidad del aire. Finalmente, realizamos un estudio cualitativo de las políticas de control de la calidad del aire en las zonas metropolitanas de Guadalajara y Monterrey que nos permite, sobre todo, aprender sobre los procesos de diseño e implementación de estas políticas.
¿Por qué decidimos estudiar estas dos ciudades con mayor detalle? Al comparar los factores que la literatura identifica como determinantes para explicar los niveles de contaminación de ambas (medio físico y condiciones ambientales, actividad industrial, y número de vehículos en circulación), es posible concluir que la zona metropolitana de Monterrey debería presentar niveles de contaminación más elevados que Guadalajara, (2) sin embargo, éste no es el caso. Entre 1993 y 2004, Guadalajara ha registrado, en promedio, concentraciones más elevadas en los cinco contaminantes que monitorean las redes automáticas. Los propósitos del estudio comparado de Guadalajara y Monterrey son resolver, por lo menos parcialmente, esta aparente contradicción y evaluar la operación de las políticas de calidad del aire en cada ciudad.
Ahora, un breve resumen de los hallazgos centrales de la investigación. La evaluación cuantitativa revela que, si consideramos a las cuatro zonas metropolitanas en conjunto, las acciones de regulación gubernamental (medidas a través del IFG) han resultado parcialmente efectivas, es decir, han disminuido los niveles de concentración de sólo algunos contaminantes. Sin embargo, en las áreas metropolitanas de Guadalajara y Monterrey, nuestro estudio cualitativo sugiere el mecanismo causal detrás de la efectividad diferenciada de estas políticas, la cual se asocia con la participación activa en el diseño y la implementación de a) los gobiernos federal, estatal y municipal de manera coordinada, y b) las cámaras industriales. Asimismo, nuestro estudio indica que las relaciones comerciales de las ciudades (nacionales versus internacionales) también influyen en los niveles de calidad del aire, pues las industrias exportadoras tienden a cumplir los estándares ambientales (generalmente más altos) de los países donde venden sus productos.
El artículo se organiza en cuatro secciones. En la primera, describimos los efectos de la contaminación del aire en la salud, las fuentes de la contaminación atmosférica, los factores que favorecen la alta concentración de contaminantes y sus problemas asociados. En la segunda sección, justificamos la intervención intergubernamental en el diseño y gestión de políticas ambientales en términos generales y, en particular, en México. En la tercera, presentamos los resultados de las evaluaciones cuantitativa y cualitativa que realizamos sobre las políticas de control de la contaminación atmosférica. La cuarta sección concluye y resume los hallazgos más importantes de esta investigación.
LA CONTAMINACIÓN DEL AIRE, SUS EFECTOS NEGATIVOS Y ESFUERZOS POR CONTROLARLA
La contaminación del aire se define como la introducción o adición de material perjudicial e indeseable para los seres vivos que cambia la composición de la atmósfera de la Tierra (Turk et al., 2004, 83). El aire se compone de nitrógeno (78%), oxígeno (20.94%) y argón (0.93%), los cuales bajo circunstancias normales no reaccionan entre sí. En el aire existen, en pequeñas cantidades, otros tipos de gases (reactivos y, raros o no reactivos), (3) que interactúan con la biosfera, la hidrosfera y entre ellos mismos (Strauss y Mainwaring, 2001, 10-11). La contaminación se presenta cuando los gases reactivos se producen (por el hombre o eventos naturales) en cantidades que exceden la composición y concentración normal del aire. En otras palabras, cuando el contaminante se introduce a la atmósfera cambia la composición química de ésta o reduce la cantidad de oxígeno disponible (Ross, 1972, 19).
La contaminación atmosférica de las zonas metropolitanas alrededor del mundo es un serio problema ambiental y de salud. En el caso mexicano, se ha descubierto una asociación positiva entre incrementos en las tasas de mortalidad infantil y las concentraciones de ozono, bióxido de azufre y partículas totales en suspensión en la zona metropolitana del Valle de México (Borja-Aburto, Loomis, Shy y Rascón-Pacheco, 1997, citado en Lacasaña-Navarro et al., 1999, 204). En otro estudio, se descubrió una asociación entre un incremento en los casos de mortalidad infantil y los niveles de [PM.sub.2.5] presentes días antes de las defunciones (Loomis, Castillejos, Gold, McDonnell y Borja-Aburto 1999, citado en Lacasaña-Navarro et al., 1999, 204). (4)
En los estudios sobre la contaminación atmosférica hay consenso sobre los tres factores centrales que favorecen las altas concentraciones: condiciones ambientales en la atmósfera, características físicas del medio y actividades antropogénicas (Turk et al., 2004, 83; Field, 1999, 348-351).
Las condiciones ambientales en la atmósfera se refieren principalmente a dos eventos: la inversión térmica y las reacciones fotoquímicas. (5) Las características físicas de las ciudades influyen en la concentración o dispersión de contaminantes, por ejemplo, las montañas que rodean una ciudad forman barreras naturales que favorecen la permanencia de contaminación.
A continuación discutimos con más detalle las actividades antropogénicas que influyen sobre la calidad del aire (el aforo vehicular, la actividad industrial y las políticas gubernamentales):
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Las fuentes móviles (6) son las que contribuyen en mayor proporción a la contaminación del aire en las grandes ciudades. En el área metropolitana del Valle de México circulan 3.5 millones de automóviles que depositan 4 millones de toneladas de contaminantes en el aire diariamente (Lacy, López y Ortega, 2000, 1). En las zonas metropolitanas de Guadalajara y Monterrey, el transporte genera 75 y 77 por ciento de las emisiones al aire, respectivamente (Lezama, 2004, 78-79; gobierno de Nuevo León et al., 1997, 75).
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Los procesos de transformación industrial contribuyen en menor medida al total de emisiones que las fuentes móviles, sin embargo, es importante destacar que los contaminantes emitidos (como bióxido de azufre y bióxido de nitrógeno) son altamente nocivos cuando se mezclan con partículas suspendidas en la atmósfera (SEMARNAT, 2007). Las emisiones industriales dependen, fundamentalmente, del tipo de insumos transformados o utilizados en los procesos y, del tamaño de la empresa. García (2002, 198) argumenta que el tamaño de la empresa es un elemento clave en el uso de tecnologías y procesos más limpios, los cuales se asocian con el conocimiento manufacturero y la relación que la industria mantiene con la empresa filial. Mercado (2002), por su parte, establece que las empresas siguen varias trayectorias ambientales dependiendo de la estructura del mercado, el tipo de empresa y las interacciones público-privadas.
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Las acciones (u omisiones) gubernamentales también influyen en los niveles de contaminación atmosférica. En cuanto a los efectos positivos, Lacasaña-Navarro, Aguilar-Garduño y Romieu (1999) encontraron que en la Zona Metropolitana del Valle de México los programas para el control de la contaminación del aire (Programa Integral Contra la Contaminación Atmosférica...
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