Políticas de bienestar social del Estado posrevolucionario: IMSS, 1941-1958
| Autor | Gabriela Barajas Martínez |
| Páginas | 61-82 |
Gabriela Barajas Martínez. Estudiante del Doctorado en Economía de la UNAM. Correo electrónico: gabrielabarajas@ aol.com.
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En diferentes momentos históricos y contextos socioeconómicos y políticos particulares, se han desarrollado distintos arreglos institucionales para producir y distribuir el bienestar social. Gosta Esping-Andersen utiliza el concepto de régimen de bienestar social para hacer referencia a la forma conjunta e interdependiente como se reparte la producción del bienestar entre el Estado, el mercado y la familia dentro de una sociedad específica.1 Estos tres principios de gestión de los riesgos sociales2 son radicalmente distintos. Para la familia, el método predominante de asignación del bienestar es la reciprocidad. Lo anterior no implica una “igualdad” plena durante la asignación de recursos al interior de la unidad familiar. Los mercados están gobernados por la distribución del ingreso mediante el nexo monetario, y el Estado tiene como principio rector de asignación la redistribución permitida, dado que se trata de una autoridad.3 Nos parece importante partir del concepto expuesto para no perder de vista la complejidad del tema de la generación y distribución del bienestar en una sociedad y tener claro que el presente trabajo se centra en uno de esos tres elementos: el relativo al Estado, las políticas de bienestar social.
Estas políticas son cursos de acción gubernamental que permiten el tránsito de una situación donde cada trabajador se hace cargo de sí mismo y su familia, a otra situación donde el Estado, a partir del reconocimiento de derechos sociales, se erige como el principal responsable del bienestar de laPage 63 población. De acuerdo con cada país, tales políticas se manifestaron en una gran diversidad de expresiones concretas respecto de sistemas de seguridad social y asistencia pública, sistemas de salud y educación, programas de vivienda y creación de infraestructura, estrategias de distribución del ingreso y políticas de promoción del empleo.4
Cabe preguntarnos: ¿cuáles son las características de estas políticas para el caso del Estado posrevolucionario mexicano?5
Distintos autores coinciden al afirmar que dichas políticas conformaron un esquema dual. Por un lado, tuvieron rasgos universalistas que podemos observar en el discurso posrevolucionario de la justicia social, que partía de reconocer los derechos sociales incluidos en la Constitución de 1917 y definía claramente que el Estado era el responsable de garantizar su cumplimiento. Asimismo, las acciones referidas a educación y salud también siguieron un esquema universalista, pero con muchas limitaciones.
A pesar de las pretensiones universalistas, las políticas de bienestar beneficiaron sólo a ciertos estratos de la población, aquellos vinculados con las organizaciones oficiales, como los sindicatos y organizaciones pertenecientes al Partido Revolucionario Institucional. Dicho carácter dual ha llevado a que denominen al esquema de políticas de bienestar de la época como universalista estratificado,6 universalista fragmentado,7 universalista corporativista8 o paradigma segmentado.9
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Los autores también están de acuerdo en señalar al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) como el eje de las políticas de bienestar de la época. De esta manera, se promovieron una serie de derechos amplios pero sólo para los asegurados, trabajadores asalariados del sector formal de la economía; quienes no pertenecían a esta categoría estaban excluidos. Simultáneamente, se fueron formando sistemas de seguridad parecidos para trabajadores de empresas privadas importantes, y para los miembros de las fuerzas armadas, trabajadores de Petróleos Mexicanos (Pemex), de la Comisión Federal de Electricidad, ferrocarrileros, entre otros, que otorgaron beneficios adicionales a sus derechohabientes como créditos subsidiados, sistemas de retiro específicos, etcétera.10
En el anterior esquema, los derechos y las obligaciones estaban normados sobre la categoría de “trabajador”; sin embargo, los derechos no eran iguales para todos, porque la posibilidad de que se accediera a ciertos beneficios sociales estaba en función del poder del sindicato al que se pertenecía o de la cercanía de éste al gobierno en turno. Evidentemente fue un esquema de políticas de bienestar que buscó fortalecer los vínculos corporativos del Estado mexicano.
Al mismo tiempo se promovieron subsidios a los alimentos básicos y servicios públicos (agua potable, transporte, electricidad, etcétera), los cuales, más que buscar el bienestar social generalizado, permitieron mantener los salarios bajos; de esta manera fueron un apoyo importante a las empresas privadas y un mecanismo para promover el desarrollo acelerado de la industria. La cobertura en infraestructura social básica (alcantarillado, electricidad, pavimentación, etcétera) privilegió a los grupos organizados cercanos al gobierno federal. Por otro lado, los subsidios al campo (precios de garantía y créditos con bajos intereses a campesinos) sirvieron para mantener bajos los precios de los alimentos básicos y fue un mecanismo de control sobre las organizaciones campesinas oficiales e independientes.11
En síntesis, las políticas de bienestar social posrevolucionario estuvieron determinadas por los requerimientos del sistema político y subordinadas al proyecto de industrialización promovido por los gobiernos de la época. Sin embargo, consideramos que la evolución de dichas políticas no puede explicarse sólo a partir de las lógicas de control y legitimación política o por los requerimientos del modelo económico, como afirman algunos autores.12 Para nosotros, los cambios internos de las organizaciones responsablesPage 65 del bienestar social son elementos explicativos centrales de la mencionada evolución. Teniendo las anteriores consideraciones como marco de referencia, revisemos la evolución específica del IMSS.
El periodo analizado abarca los gobiernos de Manuel Ávila Camacho (1940-1946), Miguel Alemán (1946-1952), y Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958). Nuestro estudio lo realizamos en tres niveles: primero, revisamos las características que adquirió el proceso de industrialización promovido en México durante el periodo examinado. Segundo, destacamos los saldos sociales y económicos de dicho proceso, en particular para los trabajadores. Tercero, estudiamos el surgimiento del IMSS y sus transformaciones a lo largo de los primeros tres lustros de operación, centrándonos en la relación entre el modelo de desarrollo económico y los cambios internos del Instituto.
Cada época tiene su palabra “clave”; en México, durante la etapa de 1940 a 1958, la palabra fue “industrialización”.
Al iniciar el gobierno de Manual Ávila Camacho ya estaban sentadas las bases económicas y sociales para comenzar el proceso de industrialización del país. El gobierno del general Lázaro Cárdenas (1934-1940) había dado los primeros y más importantes pasos hacia ese objetivo. En lo económico, el régimen cardenista avanzó a un intervencionismo estatal más directo, amplio y diversificado;13 quedando construidos los cimientos para que el Estado sePage 66 volviera el impulsor del crecimiento económico nacional. En lo político, consolidó una estructura de poder donde la institución presidencial se colocó como centro rector. Como lo anotó el mismo general Cárdenas: “una sola fuerza política debe sobresalir: la del presidente de la República”.14
Sin embargo, las reformas cardenistas generaron fricciones entre los distintos grupos políticos y sociales del país. Al asumir la Presidencia, el general Manuel Ávila Camacho buscó estabilizar el sistema social y político eliminando todo aquello que veía como remanentes de “radicalismo” cardenista.
La Segunda Guerra Mundial ofrecía oportunidades de expansión económica,15 que se aprovecharon a partir de la promoción del desarrollo industrial. El gobierno reconoció a la empresa privada como el motor del desarrollo e hizo esfuerzos importantes por generar un clima de abierto entendimiento con los inversionistas nacionales y extranjeros. Numerosas empresas pequeñas y medianas surgieron por esos años,16 y las existentes comenzaron a producir a su máxima capacidad. Así comenzó el periodo que después sería llamado de “sustitución de importaciones”.17
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El Estado se encargó de desarrollar la infraestructura básica para el apoyo a las actividades de las empresas privadas, le proporcionó créditos accesibles, y una serie de medidas de protección del mercado nacional.
Durante la administración avilacamachista, siempre apelando a la necesidad de mantener la “unidad nacional”, se buscó controlar y limitar la actividad de las organizaciones obreras fortalecidas durante el gobierno de Cárdenas. Con la creación de la Secretaría del Trabajo y la reforma a la Ley del Trabajo, se estableció un marco legal y administrativo que facultó al Estado como árbitro de los conflictos obrero-patronales.18 Lo anterior se tradujo en un control gubernamental sobre las organizaciones sindicales, lo que permitió el cambio en las prioridades económicas del gobierno y su alejamiento de las demandas sociales.19
El gobierno de Miguel Alemán, siguiendo la línea marcada por Ávila Camacho, continuó aplicando una amplia protección arancelaria, a lo que sumó un novedoso mecanismo de “licencias previas para las importaciones”. Ese programa se inició con el doble objetivo de incrementar el ritmo de la industrialización y...
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