Política hacendaria en México de 2013 a 2017. Una primera aproximación al sexenio
| Autor | Enrique Cárdenas Sánchez |
| Cargo | Profesor e investigador en la Universidad Iberoamericana Puebla |
| Páginas | 887-923 |
EL TRIMESTRE ECONÓMICO, vol. LXXXV (4), núm. 340, octubre-diciembre de 2018, pp. 887-923
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* Artículo recibido el 12 de julio de 2018 y aceptado el 18 de julio de 2018. Cualquier error u omisión
es responsabilidad exclusiva del autor.
** Enrique Cárdenas Sánchez, profesor e investigador en la Universidad Iberoamericana Puebla
(correo electrónico: enrique.cardenas@iberopuebla.mx).
Política hacendaria en México de 2013 a 2017.
Una primera aproximación al sexenio*
Mexican Fiscal Policy during Peña Nieto’s Administration
(2013-2017). A First Assesment
Enrique Cárdenas Sánchez**
ABSTRACT
This paper presents a preliminary assessment of the various impacts of the scal
reform undertaken by President Enrique Peña Nieto. First, the weaknesses and
vulnerabilities of the scal structure that the new administration had to face are
shown, in particular the dependence on oil revenues. The need for a scal reform
that increased income, diminish scal evasion and labour informality was evident.
In the second part of the paper the actual reform measures are discussed, as well
as its various measurable impacts. It is particularly relevant the unexpected oil
price drop and the government response to maintain gasoline prices and thus
prevent scal revenues from declining, as well as the government’s repeated
forecasting mistakes. Finally, it is concluded that in spite of being insuf cient,
Peña Nieto’s scal reform was successful in increasing the scal burden from
8.4% of in 2012 to 13.1% in 2017. However, such increase in revenues was
not enough to prevent the rise of the public debt in almost 10 percentage points
of , in spite of the fact that the government took the operational surpluses of
Banco de México.
Keywords: Mexico; scal reform; scal de cit; public debt; scal burden. JEL classi-
cation: H6.
: 10.20430/ete.v85i340.764
EL TRIMESTRE ECONÓMICO 340888
RESUMEN
En este trabajo se presenta un análisis preliminar del impacto de la reforma scal
llevada a cabo al inicio del gobierno de Enrique Peña Nieto. En primer lugar se
exponen las debilidades de la hacienda pública a las que se enfrentaba el nuevo
gobierno, relacionadas con los ingresos —que dependían fuertemente de los
recursos petroleros— y con los gastos. Debido a esas debilidades era indispensable
una reforma scal que elevara las tasas impositivas, disminuyera la evasión y
promoviera la formalización, entre otras medidas. En segundo lugar se describen
los elementos centrales de la reforma presidencial y se revisan sus impactos en
diversas variables. Son de especial relevancia la caída del precio del petróleo y la
decisión del gobierno de mantener jo el precio nal de las gasolinas para evitar que
disminuyeran sus ingresos, así como las repetidas fallas de los pronósticos de la
economía que realizó. Se concluye que, aunque es insu ciente aún, la reforma fue
exitosa en cuanto al aumento de la carga scal, el más elevado en un periodo tan
corto, pues pasó de 8.4% del en 2012 a 13.1% en 2017. No obstante, la reforma
no evitó el uso de los remanentes de operación del Banco de México, ni el aumento
de la deuda pública en casi 10 puntos del .
Palabras clave: México, reforma scal; dé cit público; deuda pública; carga scal.
Clasi cación JEL: H6.
I. LA HACIENDA PÚBLICA EN 2012
Al inicio del gobierno de Enrique Peña Nieto, esto es, a nales de 2012,
la hacienda pública en México presentaba una debilidad estructural
que databa de varios decenios atrás. Ésta residía en la baja recaudación
scal y en la dependencia de los ingresos petroleros. También había pro-
blemas estructurales en la administración y en el monto del gasto público,
en su forma de nanciamiento y en la relación entre los tres órdenes de
gobierno.
Consideraciones especí cas permitieron enfrentar esta debilidad con éxi-
to en la década de 1980. En primer lugar, el descubrimiento de los yacimien-
tos petrolíferos a nales de la década de 1970 en Campeche y su posterior
desarrollo permitieron multiplicar en poco tiempo la capacidad de produc-
ción/extracción, de exportación y de distribución de petróleo crudo en el
país. Durante más de 30 años los yacimientos de petróleo de la sonda de
Campeche, junto a la riqueza de otros campos petroleros menos producti-
vos pero también importantes, proveyeron al país de fuertes ingresos ines-
perados a las arcas públicas, de divisas para la compra de las importaciones
que hacían falta y de reservas internacionales para estabilizar el tipo de cam-
CÁRDENAS, Política hacendaria en México de 2013 a 2017 889
bio. Sólo las crisis de 1982-1986 y 1994-1995 detuvieron por un tiempo el
ujo de recursos y generaron desequilibrios en la balanza de pagos.
En segundo lugar, el gobierno vendió una parte importante de sus activos
acumulados a lo largo de varios decenios para reducir el saldo de la deuda y
su servicio. Estos activos fueron empresas paraestatales como Teléfonos de
México, las aerolíneas y los bancos comerciales expropiados en 1982, entre
muchos otros. Su venta permitió disminuir rápidamente el saldo de la deuda
pública, especialmente la externa, para evitar que se desbordara, lo cual era
una amenaza para la estabilidad macroeconómica, y generar un alto superá-
vit primario en las nanzas públicas que llegó a casi 7% del en 1991.
Naturalmente, la venta de activos ya no es una alternativa para el futuro.
En tercer lugar, la invención de los Proyectos de Impacto Diferido en el
Registro del Gasto (Pidiregas) permitió nanciar con endeudamiento (no de-
nominado deuda) inversiones de Pemex y de la Comisión Federal de Electri-
cidad (), entre otros proyectos. Con el tiempo se abusó de estos mecanismos
que alcanzaron las administraciones estatales. Así, la presencia de estos tres
factores —la riqueza petrolera, la venta de activos y el nanciamiento “sin
endeudarse”— hizo posible que se postergara una reforma scal de fondo.
Uno de los problemas históricos de las nanzas públicas mexicanas es la
reducida carga scal. Hasta 2012 la recaudación impositiva como porcenta-
je del apenas llegó, como máximo, a alrededor de 9.5% en 2010. A pesar
de diversas reformas scales, la carga impositiva uctuó en torno de 8.6%
desde 2005 y llegó a 8.4% en 2012. De estos impuestos la mayor parte se
componía del impuesto sobre la renta, con 5.2%, y del impuesto sobre el
valor agregado, con 3.7%. Otros impuestos eran muy pequeños o incluso
eran subsidios, como el caso de la gasolina y el diésel (véase el cuadro 1).
En términos per cápita, la recaudación scal prácticamente se mantuvo
igual en términos reales desde hace varios decenios, lo que restringió las capa-
cidades del Estado para proveer los servicios públicos en cantidad y calidad
su cientes (, 2012, grá cas .14 y .15). Por ello, la recaudación imposi-
tiva se complementó desde hace más de 30 años con ingresos extraordinarios.
En la segunda mitad de la década de 1960 y durante la de 1970 los ingresos
petroleros complementaron los ingresos públicos de manera destacada.
Una causa fundamental de la baja recaudación scal era la informalidad
de más de 65% de la fuerza de trabajo y de un sinnúmero de micros y pe-
queñas empresas. Con una tasa tan alta de informalidad se pierden ingresos
scales signi cativos, pues dicha informalidad no sólo era una característica
de las personas o las familias con ingresos bajos o de microempresas, sino
también de muchas familias de ingresos medios y altos y de pequeñas empre-
sas pero de mayores ingresos. Muchos profesionistas no cubrían impuestos
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