Paz y seguridad: ?encuentros o desencuentros?
| Autor | Garcia-Lozano, Soledad Torrecuadrada |
Peace and Security: Understandings or Misunderstandings?
La intencion de este trabajo no es abordar la seguridad desde el ambito de Relaciones Internacionales, pues se trata de algo que ha sido muy trabajado desde diferentes escuelas de pensamiento (realismo/neorrealismo, idealismo, liberal/neoliberal, constructivismo, teoria critica, entre otras). En virtud de que no soy especialista en dicho ambito, no voy a adentrarme en ese debate, pero quiero comenzar reconociendo que, como jurista, lo ubico dentro de los presupuestos del idealismo, pues mantengo una postura a favor de la obligacion de cumplimiento del derecho internacional por parte de los Estados y comparto la idea de construir y proteger la paz mediante el derecho.
Por el contrario, es del interes de este trabajo advertir que, aunque en multiples ocasiones se utilice "paz y seguridad" como un tandem (1) (visualizado como una bicicleta doble en la que los dos ciclistas deben pedalear a la par), en la practica no es necesariamente asi. En las paginas que siguen subrayaremos las coincidencias y diferencias entre ambos conceptos desde una perspectiva juridico-internacional, de ahi el titulo elegido para este articulo. Cabe senalar que una primera identidad entre ambas figuras se encuentra en la ausencia de una definicion positiva, y una diferencia en la posible conceptualizacion de seguridad atendiendo a los comportamientos que suponen una amenaza, segun los informes del secretario general de la Organizacion de Naciones Unidas (onu): "guerras entre Estados; violencia dentro del Estado, con inclusion de guerras civiles, abusos en gran escala de los derechos humanos y genocidio; pobreza, enfermedades infecciosas y degradacion del medio ambiente; armas nucleares, radiologicas, quimicas y biologicas; terrorismo y delincuencia transnacional organizada. (2)
No ocurre lo mismo con la paz, pues si atendemos a la practica del Consejo de Seguridad, la mayoria de las ocasiones en las que se ha activado el sistema de seguridad colectiva de Naciones Unidas ha sido a consecuencia de la calificacion del comportamiento desencadenante como una amenaza para la paz, llegando a considerar como tal tanto la ocupacion y posterior anexion de Kuwait por parte de Iraq como los atentados del 11 de septiembre, el apartheid en Sudafrica o la situacion en Costa de Marfil.
La Real Academia de la Lengua no ayuda mucho a definir la paz, pues parte de una conceptualizacion negativa, aproximandose por su antinomia: la guerra. (3) Por otro lado, su aportacion es aun mas escasa en relacion con la seguridad, aunque suficiente para identificar una importante carga subjetiva, lo que le da flexibilidad al concepto. (4)
En primer lugar, nos detendremos en el tratamiento que confiere la Carta de Naciones Unidas a la paz y la seguridad. Despues analizaremos el contexto en el que se utilizan por separado ambos conceptos. Luego pasaremos a la aplicacion practica de tales disposiciones, en especial en una epoca mas reciente, y a la distinta naturaleza de aquellas que se refieren a uno y otro termino y las instituciones que se ocupan de ellos. No olvidaremos el marco regional que nos proporciona la Organizacion del Tratado del Atlantico Norte (OTAN) como adalid de la seguridad, olvidando en muchos casos la paz y las disposiciones de la Carta.
La paz y la seguridad en la Carta de Naciones Unidas
El texto constitutivo de la ONU se refiere en multiples ocasiones a "la paz y la seguridad" como si se tratara de una pareja casi indisoluble; de hecho, en la inmensa mayoria de las ocasiones en que se alude a la seguridad (34 en total) lo hace como "paz y seguridad" (31), a pesar de lo cual carece de definiciones sobre el contenido del que se dota (o se pretende dotar a uno y otro conceptos) y que se van definiendo a lo largo del tiempo por el metodo casuistico utilizado (de manera interesada en muchos casos) por los organos del organismo y, por lo demas, hace que la relacion entre ambos sea univoca.
Observemos, en primer lugar, que cuando la Carta se refiere al tandem "paz y seguridad", siempre lo circunscribe a un contexto internacional; por tanto, cuando habla de paz lo hace en aquel escenario interestatal y no en el interno. Posteriormente, se pone de manifiesto en el articulo 2.4 con la proscripcion del uso de la fuerza en las relaciones interestatales, escapando del alcance de este precepto dentro de un Estado, salvo que ello suponga una amenaza para la paz, un quebrantamiento de la misma o un acto de agresion.
La primera ocasion en la que encontramos la referencia a "la paz y la seguridad internacionales" es en el parrafo sexto del preambulo de la Carta, en el que los Estados partes se muestran dispuestos para el mantenimiento de ambas ideas a "unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales".
No podia ser de otro modo si tenemos en cuenta que la Carta es fruto de la epoca en la que se negocio: la Segunda Guerra Mundial, (5) la contienda mas cruenta de cuantas se habian desarrollado hasta entonces, por lo que es evidente que el objetivo prioritario de quienes participaron en la confeccion del texto fuese evitar la reproduccion de un conflicto tan duro como aquel gran enfrentamiento. En todo caso, este apartado del preambulo puede considerarse la introduccion al sistema de seguridad colectiva desarrollado en el capitulo vii de la Carta, (6) establecido para neutralizar las "amenazas para la paz", los "quebrantamientos de la paz" y los "actos de agresion". Este sistema ha evolucionado desde una minima utilizacion en sus primeros 45 anos de existencia --en lo que Pierre-Marie Dupuy ha calificado de periodo postglaciar-- (7) hasta un recalentamiento de la seguridad colectiva (segun el mismo autor) desde 1990. La efervescencia en la actividad del Consejo de Seguridad se ilustra cuantitativamente atendiendo al numero de resoluciones adoptadas antes y despues de esa fecha y el porcentaje que suponen. Observese que en 20 anos y medio se ha duplicado de sobra el numero de resoluciones aprobadas en los 44 precedentes. (8)
En la parte dispositiva de la Carta, el articulo 1, dedicado a los propositos de la organizacion, en su apartado primero, senala el de "Mantener la paz y la seguridad internacionales y, con tal fin, tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir los actos de agresion u otros quebrantamientos de la paz; y lograr, por medios pacificos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz". No es de extranar, por el contexto historico antes aludido, que este sea el primero de los propositos de la organizacion y el que mas le preocupa. El precepto distingue entre "mantenimiento de la paz" y "construccion de la paz" que, segun Manfred Lachs y Vera Gowlland-Debbas, son categorias que no responden a una misma realidad, pues mientras la primera se refiere a instrumentos preventivos con el objeto de evitar la aparicion de conflictos, la segunda implica enfrentarse a las causas profundas de las crisis. (9) Por su parte, la seguridad se limita al contexto internacional, en el sentido de que lo que interesa es la seguridad de todos los Estados. Los instrumentos de los que dispone la Carta para alcanzar este primer proposito son, por un lado, las medidas colectivas eficaces preventivas y neutralizadoras de amenazas, en clara alusion al capitulo vii de la Carta, monopolizado por el Consejo de Seguridad; y, por el otro, el principio de arreglo pacifico de controversias previsto en el capitulo VI del mismo texto, carente de exclusividades organicas.
La ultima ocasion en que encontramos una referencia en el texto de la Carta es en el articulo 106:
Mientras entran en vigor los convenios especiales previstos en el articulo 43, que a juicio del Consejo de Seguridad lo capaciten para ejercer las atribuciones a que se refiere el articulo 42, las partes en la declaracion de las cuatro potencias (firmada en Moscu el 30 de octubre de 1943), y Francia, deberan, conforme a las disposiciones del parrafo 5 de esa declaracion, celebrar consultas entre si, y cuando a ello hubiere lugar, con otros miembros de la organizacion, a fin de acordar en nombre de esta la accion conjunta que fuere necesaria para mantener la paz y la seguridad internacionales. Se trata de una disposicion transitoria (dirigida a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que son precisamente los participantes en la declaracion aludida en el precepto, mas Francia), dentro del capitulo XVII de la Carta, titulado "Disposiciones transitorias de seguridad", adoptado con el proposito de permitir el funcionamiento del capitulo vii mientras no se hayan completado los requisitos establecidos en la Carta para ello.
En la practica, el articulo 106 ha sido invocado en tres ocasiones: una a propuesta de Colombia en 1948, (10) cuya aplicacion se rechazo por oposicion de los miembros occidentales del Consejo de Seguridad; (11) la segunda en el curso de la Guerra de Corea a comienzos de la decada de los anos cincuenta e invocado por la urss (12) con el proposito de mostrar que algunas propuestas occidentales en relacion con este conflicto eran contrarias a la Carta; y la tercera 10 anos despues, en la crisis del Congo, como fundamento del argumento segun el cual de las responsabilidades atribuidas por el articulo 106 de la Carta se derivaba una mayor responsabilidad a la hora de soportar los gastos derivados de las operaciones de mantenimiento de la paz. (13)
Entre esas menciones (primera y ultima) a la paz y la seguridad, encontramos otras muchas dispersas por la Carta que podemos estructurar en distintas categorias: mantenimiento de la paz en situaciones susceptibles de ponerlo en peligro (articulos 2.3 y 6, 33.1, 34, 37.2, 99); al establecimiento de la paz y la seguridad internacionales cuando nos encontramos ante...
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