Participacion social y toma de decisiones en los consejos municipales de desarrollo rural sustentable de Los Altos de Chiapas (1).
| Autor | Cartagena Ticona, Ruth Pamela |
Se analiza la constitución y operación de los consejos municipales de desarrollo rural sustentable de Los Altos de Chiapas surgidos con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, destacando dos variables que califican dichos procesos: participación y toma de decisiones. Se explica respecto a los deficientes niveles de participación de los actores sociales como resultado de la cultura política generada por un incipiente proceso de descentralización y la relación estado-sociedad, basada en intercambios clientelares, corporativos y caciquiles. Se ubica a los consejos municipales en cuatro escenarios políticos con distintas posibilidades de gobernabilidad, evaluada por un conjunto de indicadores. Por último, se muestran alternativas para mejorar los niveles de participación social en un ambiente altamente descentralizado para llegar a una gobernabilidad democrática como requisito indispensable hacia el logro del desarrollo rural sustentable.
Palabras clave: participación social, descentralización, gobernabilidad, toma de decisiones, Chiapas.
Social Participation and Decision Making in Municipal Councils of Rural Sustainable Development of the Highlands of Chiapas
The municipal councils of rural sustainable development of the Highlands of Chiapas that arise from the Federal Law of Rural Sustainable Development, are analyzed in their constitution and operation process. This analysis makes emphasis in two variables that characterize these processes: participation and decision-making. The inefficient levels of participation in the social actors result from the political culture generated by an incipient process of decentralization and the link between government and society based on centralism, local despotism and corporative interchanges. These municipal councils are located in four political scenarios with different possibilities of governance, evaluated by a set of indicators. This work proposes alternatives to improve social participation in decentralized atmospheres and thus to arrive to a democratic governance as indispensable factor to achieve sustainable rural development.
Keywords: social participation, decentralization, governance, decision-making, Chiapas.
INTRODUCCIÓN
La participación social es un fenómeno político que resulta de los contextos institucional y cultural, los cuales generan distintos escenarios y respuestas de la ciudadanía. Esta investigación ha sido realizada con el propósito de analizar los procesos de constitución y operación de los consejos municipales de desarrollo rural sustentable (CMDRS), que buscan promover una mayor participación social en la toma de decisiones para el desarrollo rural sustentable. Se ha partido de la siguiente pregunta de investigación: ¿Qué condiciones se requieren para que los CMDRS se conviertan en verdaderos espacios de participación y toma de decisiones para el desarrollo comunitario y municipal?
Para emprender la investigación se retoma el concepto de descentralización como eje rector del análisis, pues es uno de los factores preponderantes del contexto institucional que coadyuvará o limitará la participación de la sociedad. De la interacción entre descentralización y participación resultarán diferentes escenarios políticos dominados por un tipo específico de legitimidad, toma de decisiones, relaciones de poder y gobernabilidad en la región y los municipios.
En el trabajo de campo, se ha utilizado la metodología cuali-cuantitativa, basada en la investigación acción participativa (IAP), que parte de las necesidades sentidas de los grupos de población, los cuales intervienen durante todo el proceso de la IAP, y son beneficiarios, a la vez que productores, de conocimientos (Alcocer, 1998), para lo cual nos convertimos en miembros activos de los consejos municipales y distritales, o fungimos, cuando se requería, como facilitadores del proceso durante los 10 meses de investigación. Asimismo, para la captura de información, se aplicaron distintas herramientas a los actores involucrados en el proceso: cuestionarios (16 aplicados a coordinadores municipales), entrevistas semiestructuradas (14 en el nivel municipal, 5 en el estatal y 4 en el distrital), observación participante (en sesiones de constitución, regulares y otro tipo de reuniones), talleres con grupos focales (4 a nivel distrital) y revisión de documentos diversos (16 Planes de Desarrollo Municipal, un Plan de Desarrollo Regional, proyectos productivos, normas de operación de programa Alianza, actas de constitución y de sesiones regulares de los consejos). Se ha realizado el análisis de los resultados cualitativos sistematizando la información mediante las categorías sugeridas por Huberman y Miles (1994), referidas a tipo de participación, toma de decisiones, legitimidad y relaciones de poder, lo que permitió determinar las tendencias generalizadas descritas en el trabajo. Los resultados de los cuestionarios han sido sistematizados y analizados con la ayuda del programa SPSS.
El documento ha sido dividido en cuatro secciones: en la primera se revisan las políticas de apoyo al sector rural y la influencia del Banco Mundial, lo cual permitirá al lector adentrarse en la política social o de desarrollo implementada en Chiapas, de donde proviene actualmente esta nueva propuesta. En la segunda sección se describe y analiza el caso de los CMDRS de la región de Los Altos de Chiapas en cuanto a las potencialidades que otorga la ley y a las dificultades y limitaciones que enfrenta en su constitución y operación, lo cual revelará la situación actual de estos espacios de concertación. La tercera sección muestra los escenarios políticos presentes en los municipios de Los Altos y, a partir de las observaciones, se ha elaborado un modelo que es resultado de las interacciones entre niveles de participación y grados de descentralización, las cuales generan indicadores políticos. En la última sección, se describen algunas alternativas de cambio para los municipios de la región de Los Altos de Chiapas.
CHIAPAS Y LAS POLÍTICAS DE APOYO AL SECTOR RURAL
El estado de Chiapas es territorialmente uno de los más grandes del país y se caracteriza por su alta riqueza cultural y natural. Sin embargo, también lo caracterizan los elevados niveles de pobreza y marginación, ya que 84.3% de su población coexiste por debajo de la línea de la pobreza-2. (2) Asimismo, los municipios que lo conforman poseen los índices más altos de marginación en el ámbito nacional. Prueba de esto es que en la región de Los Altos, (3) de los 18 municipios que la integran, 15 son de muy alta marginación, uno de alta marginación y dos de baja marginación. Esta región se encuentra densamente habitada por población perteneciente en su mayoría a las etnias tzotzil y tzeltal, 89% del total vive por debajo de la LP-2 y sus niveles de analfabetismo oscilan entre 17.74 y 68.48% en la población mayor de 15 años (Sedesol, 2003; Colmex, 2003).
Debido a estas características de pobreza y marginación, se han puesto en marcha en el estado y en la región muchos programas de asistencia social, ya que, según García y Villafuerte (2000), desde la década de 1950 Chiapas se ha convertido en el laboratorio de las políticas sociales que pretenden, por un lado, integrar en el desarrollo nacional a los sectores hasta ahora excluidos y, por el otro, eliminar la pobreza. Las políticas y programas implementados han sido diversos, lo que implicaría una descripción detallada -ese aspecto queda fuera de los objetivos de este trabajo-, por lo que se intentará trazar un panorama generalizado de dichas políticas, a fin de plasmar algunos antecedentes importantes para la comprensión de este trabajo.
En Chiapas, las políticas implementadas en el sector agropecuario en los últimos 70 años han sido de tres tipos: con enfoque asistencialista indigenista (1930 a 1960); agrícolas, restringidas a la construcción de infraestructura y apoyos directos a las regiones con capital (1970 a 1982); y agrarias y agrícolas hacia el sector rural agropecuario (de 1983 a 1988). La mayoría de estas políticas no cuenta con un diseño de programas y tiene gran acento asistencial, aunque han cambiado de mayor a menor asistencialismo. Es importante mencionar que, en la segunda y tercera etapas, se incluye el componente crédito; los programas solicitan cada vez mayor participación de los beneficiarios4 y, por último, si en general los programas implementados no respondían a una planeación ordenada, en los últimos tiempos se incluye este componente como requisito (García y López, 1990). Se evidencia que priman tres criterios: los de subsidio masivo al campo y las ciudades dirigidas a toda la población; los de focalización dirigidos a grupos prioritarios; y los de distribución de recursos a través de organizaciones sociales dirigidos a organizaciones de productores y municipios.
El escenario de apoyos al combate a la pobreza o política social5 en Chiapas ha sido diverso, pero en general dos aspectos lo caracterizan: programas con ineficiencias en diseño y aplicación, y programas cuyos objetivos no siempre estuvieron explícitos, lo que reconocen Camacho y Lomelí (2002) como objetivos ocultos, orientados a la manipulación de los beneficiarios en función de las elecciones o al mantenimiento de gobernabilidad.
Es importante mencionar la intromisión de la banca multilateral en estos programas, la cual, además de imponer condiciones a los créditos, influye en el tipo de políticas a partir de recomendaciones acerca del uso de recursos naturales o cuestiones sociales. Éste es el caso del Banco Mundial (BM), que posee políticas orientadas especialmente al desarrollo rural, el control de la corrupción, la protección ambiental, el desarrollo municipal y la participación ciudadana (Wolfensohn, 1998).
En 1995 el BM, mediante la Directriz Operativa 4.20, realizó un diagnóstico de la situación en los estados de Hidalgo, Oaxaca, San Luis Potosí y Veracruz, a partir del cual se estableció el Proyecto de Desarrollo Sustentable...
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