La participación popular en la historia de la Reforma Constitucional Dominicana

AutorNassef Perdomo Cordero
Páginas281-304

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I Introducción

Estudiar una Constitución es algo más que hacer acopio de los principios que profesa y las instituciones que prevé. Es necesario verificar la forma como aquellos se relacionan y los efectos prácticos que esta interacción tiene. Por ello entendemos que para determinar la pujanza del principio democrático en un sistema constitucional en particular, lo apropiado es verificar quién y cómo se manejan realmente los hilos del poder constitucional. Esto, tomando en cuenta que se trata de un axioma del constitucionalismo democrático y que la racionalización del poder es una de las principales funciones de las constituciones.

Siguiendo a Sartori, podemos decir que: "El problema del poder no implica tanto su titularidad como el ejercicio: en concreto, el poder es de quien lo ejerce, de quien está donde se encuentran las palancas del poder".1 De ahí que, dada la importancia que tiene el principio democrático en los sistemas constitucionales dominicanos, es imprescindible estudiar su influencia sobre la toma de decisiones en el ordenamiento. Particularmente la decisión de reformar la Constitución que es, sin discusión, la de mayor jerarquía jurídica posible en un Estado constitucional.

El estudio de las constituciones no sólo a partir de los principios que enarbolan, sino de las disposiciones específicas que contienen, es importante para comprender su verdadera naturaleza; sobre todo cuando usan el principio democrático -o incluso las declaraciones de derechos fundamentales- como argumento para legitimar su vinculatoriedad. Tal y como señala Robert Dahl en su obra ¿Es democrática la

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Constitución de los Estados Unidos?, este tipo de análisis es importante no sólo para determinar la calidad democrática de las constituciones, sino también para repensarlas a partir de sus consecuencias prácticas.2Desde el punto de vista jurídico, la participación en la reforma constitucional es de vital importancia para evaluar la naturaleza del sistema constitucional. Esto es así por el problema de la autorreferencialidad normativa a la que se refiere Alf Ross. Para él, los sistemas jurídicos expresan la continuidad de una autoridad inicial:

todo sistema de derecho legislado [en sentido amplio] se basa necesariamente en una hipótesis inicial que constituye la autoridad suprema, pero que no ha sido creada por ninguna autoridad. Sólo existe como una ideología política que forma el presupuesto del sistema. Cualquier enmienda por el procedimiento jurídico establecido es sólo posible dentro del sistema, cuya identidad está determinada por la hipótesis inicial.3Esto es particularmente cierto en el procedimiento de reforma constitucional que pretende ser el mecanismo a través del cual se reproduce la autoridad del constituyente inicial. Sin embargo, es frecuente que los procedimientos de reforma constitucional estén compuestos por mecanismos que desmienten su supuesto objetivo principal. En El dieciocho Brumario de Luis Bonaparte, Karl Marx presenta un estudio clásico de cómo un procedimiento de reforma supuestamente democrático en realidad tuvo como efecto la monopolización del poder político y jurídico que recayó en manos de una minoría.4Pero la reivindicación del principio democrático lleva a la pregunta obligada, ¿qué justifica que se asuma dicho principio como criterio para evaluar el procedimiento de reforma constitucional? En el caso que nos ocupa, la respuesta se puede encontrar en las propias constituciones dominicanas que desde su primera encarnación declaran al pueblo dominicano titular de la soberanía.5 El artículo 39 de la Constitución de 1844, primera entre muchas, afirmaba que: "La soberanía reside en

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la universalidad de los ciudadanos, y se ejerce por tres poderes delegados, según las reglas establecidas en la Constitución".6 Esto no es muy distinto de lo previsto en la última Constitución, la de 2015, que en su artículo 2 establece que:

La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de quien emanan todos los poderes, los cuales ejerce por medio de sus representantes o en forma directa, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes.

Como puede verse, en ambos casos se proclama que la soberanía descansa en los ciudadanos o en el pueblo, para acto seguido -y con sólo algunas excepciones a partir de la reforma de 2010- delegar el poder en los poderes constituidos. La participación ciudadana en los procesos de gobierno se somete a la lógica de la democracia representativa y elude la posibilidad de que los dominicanos puedan tomar decisiones en forma directa. Si seguimos lo dicho por Sartori, a pesar de que el artículo 2 de la Constitución actual abre las puertas a dicha participación, es importante verificar su verdadero alcance en los artículos relativos a la reforma constitucional.

El objetivo de este trabajo es analizar el desarrollo histórico de los mecanismos de participación en la reforma constitucional en el contexto dominicano. Con ello se procura determinar si el principio democrático encuentra concreción en dicho procedimiento o si, por el contrario, contribuye al alejamiento entre la voluntad directa de la ciudadanía y las decisiones sobre el contenido de la Constitución. La discusión sobre la reforma constitucional abre múltiples interrogantes de sumo interés desde el punto de vista del derecho constitucional; un examen exhaustivo rebasa el objetivo de este trabajo, por ello nos limitaremos a estudiar la participación popular en los procedimientos de reforma.

II La participación popular en la reforma constitucional dominicana

Para efectos de nuestro análisis hemos dividido en cuatro etapas el estudio del proceso histórico que ha vivido la participación ciudadana en la reforma constitucional de República Dominicana: a) la primera Constitución (1844), b) la participación extraconstitucional (1854-1881), c) la Asamblea elegida por voto popular (1907-1959) y, d) las constitución de 2010 y su reforma en 2015.Como cada una de estas etapas representa momentos o períodos en los que la participación tuvo alguna importancia, no trataremos aquellas constituciones en las que no ha habido mecanismos de participación popular.

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Se podrá comprobar que, con la excepción de lo dispuesto en el artículo 272 constitucional a partir del año 2010, en República Dominicana la participación ciudadana en la reforma se ha limitado a la selección (a veces por voto indirecto) de los miembros de la Asamblea o Congreso que la llevará a cabo. Los dominicanos nunca han tenido la oportunidad de presentar una iniciativa de reforma o ratificar las decisiones del cuerpo de revisión. Por lo cual, nunca han sido determinantes en la forma que tomará el texto constitucional que les regirá.

La primera Constitución (1844)

Aunque hay quien defiende que el Manifiesto del 16 de enero de 1844 puede ser considerado en términos reales como la primera Constitución dominicana,7 el papel de éste no fue organizar el Estado ni establecer un sistema jurídico positivo: su función principal era declarar las razones de la decisión de los dominicanos para separarse del Estado haitiano y establecer unas reglas de juego mínimas que evitarían el caos mientras durara la crisis que acompañó la campaña militar por la independencia. En términos de acciones de gobierno, éste se limitó a dividir el país en cuatro provincias y crear un gobierno provisional con plenos poderes.

La intención de que el Manifiesto tuviera una vigencia pasajera y excepcional es evidente cuando el único de los poderes expresos que tiene es "[llamar] a un distinguido patriota al mando en jefe del ejército, que deba proteger nuestros límites agregándole los subalternos lo que necesiten".8 Además, el Manifiesto también prevé su propia transitoriedad y sienta las bases para el documento constitucional que ha de seguirle; al otorgarle al gobierno provisional (conocido luego como Junta Central Gubernativa) poderes absolutos, lo hace con la clara condición de que durarán hasta que se forme la Constitución del Estado:9 "Esta junta resumirá en sí todos los poderes hasta que se forme la constitución del estado, y determinará el medio que juzgue más conveniente para mantener la libertad adquirida".

Así, la Junta Central Gubernativa quedó con la responsabilidad de llevar el proceso que desembocará en la promulgación de la primera Constitución dominicana el 6 de noviembre de 1844. Para la elaboración de la Constitución, la Junta Central Gubernativa convocó, en una de sus primeras acciones luego del golpe del 16 de julio,10 mediante decreto del 24 de julio de 1844, a las elecciones mediante las cuales se eligió por voto directo a los diputados que participaron en el Congreso Constituyente. Antes de analizar la convocatoria hay que observar el contexto en el que se produjo.

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Desde antes de la proclamación formal de la independencia, el 27 de febrero de 1844, en República Dominicana había dos grupos que competían por el predominio político: el liberal (liderado por Juan Pablo Duarte, considerado el padre ideológico de la independencia) y el conservador (liderado por Pedro Santana, general supremo de los ejércitos independentistas). La pugna entre ellos generó un enfrentamiento que llevó a los liberales a intentar sustituir la Junta Central Gubernativa el 9 de junio y proclamar a Duarte presidente el 4 de julio.11 Esto llevó a Pedro Santana de regreso a la ciudad capital, acompañado por parte de su ejército, para proclamarse presidente de la Junta Central Gubernativa el 16 de julio y empezar a arrestar a los líderes liberales.12Como consecuencia, con los líderes liberales huyendo o en prisión, se convoca a las elecciones para el Congreso Constituyente: al celebrar las elecciones, el país estaba bajo el control político y militar de los conservadores,13 y los diputados electos eran favorables al...

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