Participacion ciudadana en la gestion y en las politicas publicas. - Vol. 26 Nbr. 2, September 2017 - Gestion y Politica Publica - Books and Journals - VLEX 703432929

Participacion ciudadana en la gestion y en las politicas publicas.

Author:Diaz Aldret, Ana
Position:Analisis de participacion politica.
 
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Citizen Engagement in Public Policy and Public Management

INTRODUCCION

Como es facil constatar, se suele abusar de la nocion de participacion ciudadana. Seguramente esto es asi porque en la democracia la idea es politicamente correcta. Sin embargo, normalmente se hace referencia a ella sin que exista un consenso en torno a su significado o a las consecuencias que debiera producir. Durante los ultimos cincuenta anos, la participacion ciudadana se ha vinculado con procesos de innovacion en la gestion de las politicas publicas y tambien con una mejor prestacion de los servicios publicos en un contexto cada vez mas complejo y demandante. A lo largo de este tiempo el involucramiento de los ciudadanos en diversos momentos del proceso de hechura de las politicas publicas se ha institucionalizado y los gobiernos se ven obligados a ofrecer a los ciudadanos programas, procesos y politicas que contengan elementos participativos. En este trabajo se argumenta que el diseno de estrategias y mecanismos para incorporar la participacion de los ciudadanos no siempre se apega al esquema racional y analitico que prescribe la perspectiva de politicas publicas. Para avanzar en ese sentido, el texto se divide en cinco apartados. En el primero se esclarecen como punto de partida algunos de las contenidos y dimensiones del concepto y los dilemas a que dan lugar. En el segundo se hace un rapido recuento del proceso de institucionalizacion de la participacion ciudadana. El tercer apartado tiene como objetivo argumentar la necesidad de una aproximacion analitica y tecnica para el diseno de los elementos participativos que se incorporan a las politicas y programas de gobierno. En el apartado cuarto se desarrollan cinco dimensiones que es preciso tener en cuenta al disenar la oferta participativa que los gobiernos hacen a la ciudadania y por ultimo, en la quinta y ultima seccion se presenta una reflexion final.

ALGUNOS ASPECTOS A TENER EN CUENTA SOBRE LA NOCION DE PARTICIPACION CIUDADANA

Un buen principio al tratar el tema de la participacion ciudadana consiste en advertir que se trata de un concepto que no es neutral. Detras de cada forma de entender la participacion ciudadana no solo estan involucrados-- implicita o explicitamente- determinados sistemas de normas y valores, sino tambien distintos objetivos. En este trabajo se entiende la participacion ciudadana como el proceso a traves del cual los ciudadanos, que no ostentan cargos ni funciones publicas, buscan compartir en algun grado las decisiones sobre los asuntos que les afectan con los actores gubernamentales e incidir en ellas. Es decir, el concepto de "participacion ciudadana" incluye cualquier forma de accion colectiva, de reivindicacion o de respuesta a las convocatorias formuladas desde el gobierno para incidir en las decisiones de politica publica. Es decir, la participacion ciudadana implica voluntad de incidencia (Pares, 2009, 17).

Ademas de estar cargado de valores, se trata tambien de un concepto ambiguo debido a que esta atravesado por planteamientos contradictorios a partir de los cuales se le justifica. Por un lado estan los ideales que sostienen la forma democratica de gobierno y que conducen a la expectativa de que los gobiernos respondan a las demandas y necesidades de la ciudadania (es decir, que sean accountable), y por otro estan los principios de la organizacion racional-burocratica que se traducen en la expectativa de que los procesos de toma de decisiones del gobierno se orienten por consideraciones tecnico-profesionales y se alineen con los objetivos de eficacia y eficiencia en el uso de los recursos publicos (Kweit y Kweit, 2004).

Desde la perspectiva de la teoria democratica, la manera en la que se ve la participacion extra-electoral de la ciudadania depende del modelo de democracia. En las versiones mas representativas, es vista como algo que atenta contra el espiritu y la estabilidad del sistema y tiende a desalentarse su incorporacion en las tareas y actividades de gobierno. En el otro extremo, el modelo participativo sostiene que la implicacion ciudadana es necesaria para gestionar la complejidad y el pluralismo consustanciales a los procesos democraticos de gobierno. Desde esta perspectiva, la participacion ciudadana constituye la materia prima por excelencia del proceso politico y en consecuencia un input que debe maximizarse todo el tiempo para obtener los mejores resultados en terminos de la vitalidad de la comunidad politica y de la generacion de bienes publicos y de instituciones con incentivos para la rendicion de cuentas (Held, 1996). Para la llamada "teoria minima" o "revisionista" de la democracia (Schumpeter, 1983; Dahl, 1987), las elecciones constituyen la decision fundamental en una democracia y a los ciudadanos les corresponde participar por medio del voto en la competencia que se establece para definir quien toma la direccion del gobierno; la democracia funciona cuando todos los ciudadanos tienen la oportunidad de participar en ese proceso. En contraste, los modelos mas republicanos reivindican una implicacion de los ciudadanos en la toma de decisiones publicas mas intensa de lo que normalmente preve el modelo representativo y apelan a la realizacion de los fines ultimos del ideal democratico; es decir, sostienen que el involucramiento activo de los ciudadanos en los asuntos publicos permite la generacion de virtudes ciudadanas y la realizacion del bien comun. El dilema entre representacion y participacion suele resolverse a partir del argumento de la complementacion: el empleo de mecanismos deliberativos y directos para que los ciudadanos participen de las decisiones publicas contribuye a la correccion de los fallos que el sistema representativo muestra para atender las necesidades y aspiraciones de los ciudadanos en sociedades complejas y para lograr una adecuada representacion de los sectores con menor influencia (Held, 1996; Barber, 1984; Pateman, 1970). En resumen, teoricamente se establece un continuum en cuyos extremos estan la democracia representativa y la democracia participativa, mientras que en los gradientes intermedios se atribuyen distintos niveles de importancia y diversos roles a la participacion directa de la ciudadania, que a su vez dependen de las diferentes visiones sobre la manera en la que deben funcionar la democracia en general y los gobiernos democraticos en particular. Asi, la participacion puede verse como un elemento disruptivo, como un discurso poco realista, puede jugar un rol protector del ciudadano frente al gobierno o adquirir una funcion central en la toma de decisiones publicas. El debate entre democracia representativa y democracia directa llego tarde al campo de la administracion publica, pero constituye sin lugar a dudas el eje a partir del cual se establecen los dilemas para incorporar la participacion ciudadana en las politicas y en la gestion publicas.

Un eje ordenador del debate se deriva del caracter ambiguo del concepto y da lugar al dilema entre la toma de decisiones democratica y la toma de decisiones racional en busca de la eficiencia. Por una parte, en contra de la participacion directa de la ciudadania se esgrimen razones que tienen que ver con la necesidad de producir decisiones racionales y tecnicamente complejas, por lo que no habria lugar para la implicacion ciudadana (DeSario y Langton, 1987); por otra, se cuestiona el hecho de que un enfoque puramente cientifico y tecnocratico logre por si mismo resolver los problemas sociales (Nelkin, 1981) o sea la mejor forma de responder a los desafios que plantean politicas publicas cada vez mas complejas y comunidades politicas mas heterogeneas (Fung y Wright, 2003). Sin embargo, cuando el tema se enfoca a partir de este dilema, pareceria que no hubiera mas que dos alternativas: politicas publicas cerradas, pretendidamente eficientes, tecnicas y racionales o politicas publicas abiertas y construidas con sensibilidad respecto a los problemas y necesidades de la poblacion aunque no necesariamente preocupadas por la eficiencia. En realidad, resulta mas util y realista pensar en que algunas formas de participacion pueden constituir un input util para la toma de decisiones racional y concebir la participacion ciudadana no como un fin en si misma, sino como un vehiculo para implementar sistemas de gobernanza democratica (Kweit y Kweit, 1984).

Como todo concepto cargado de un fuerte contenido normativo, la participacion ciudadana es dificil de operacionalizar. Idealmente su incorporacion en la hechura de politicas publicas contribuye a que estas sean mas legitimas, justas y eficaces (Fung, 2006). Estos objetivos se logran porque a traves de la participacion ciudadana se promueven un mejor desempeno organizacional (Kweit y Kweit, 1981; Yang y Pandey, 2011), mayores niveles de cooperacion y compromiso, y mayor eficacia de las decisiones en general (King et al, 1998; Yang y Callahan, 2005). No obstante, a pesar de que se ha alcanzado un relativo consenso en torno al hecho de que incorporar la participacion ciudadana constituye una practica necesaria, deseable e ineludible, resulta imposible evitar los desacuerdos respecto a como hacerla operativa en la practica. Los problemas que surgen para traducir valores abstractos en practicas y procesos concretos no siempre logran resolverse adecuadamente. ?Realmente la participacion directa de la ciudadania funciona siempre?, ?en todos los niveles y campos de la politica publica?, ?para solucionar todos los problemas y en cualquier fase del ciclo de politicas? ?Funcionan los mismos mecanismos si se trata de encontrar alternativas y consensar estrategias para mitigar el cambio climatico que si el problema de politica publica consiste en acordar con los vecinos de un barrio la aplicacion de recursos escasos para obras de infraestructura? Dar respuesta a estas preguntas puede resultar una labor dificil, pero un camino seguro para vaciar de contenido real a la participacion ciudadana y hacerla...

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