Participación y rendimiento de la iniciativa privada en la gestión integral de los residuos sólidos urbanos en la frontera México-Estados Unidos.

AutorCouto, Ismael

Participation and Performance of Private Initiative in the Solid Waste Management Public Service over the Mexico-United States Border

En años recientes se observa en México un cambio en la prestación de los servicios públicos, lo que ha dado origen a una mayor participación de la iniciativa privada (IP) en áreas como redes de agua potable, alumbrado público y limpieza urbana, entre otras. En la frontera norte la modernización de los ayuntamientos ha pasado por varias etapas; entre ellas destaca un impulso a la privatización de servicios públicos en un marco de acelerado crecimiento poblacional y expansión de la mancha urbana. En este trabajo analizamos la participación de la IP en el servicio público de limpia como un posible factor para la mejora de los indicadores de gestión de residuos sólidos urbanos.

El problema de la basura en las ciudades fronterizas del norte del país resulta de singular relevancia debido a la alta generación de residuos, al rezago del servicio de limpia que han presentado estas ciudades y a la marcada participación que tienen las empresas privadas, lo que ha provocado fuertes expectativas respecto a la reducción de costos y el mejoramiento de este servicio, así como las posibilidades de que un mayor número de municipios concesionen el servicio de limpia y disposición final.

Este tema ha sido poco explorado en la región y a la vez presenta una situación muy particular entre los municipios analizados, debido a que en tales ciudades la empresa concesionaria, la más importante en el ámbito nacional, pertenece al mismo corporativo, lo que otorga un mayor interés sobre su rendimiento en los tres casos analizados.

RESEÑA METODOLÓGICA

Las fuentes de información de este trabajo cuentan con dos componentes principales: el primero fue la elaboración de una base de datos con información estadística básica de los municipios de Juárez, Tijuana y Reynosa, tomando como base el Sistema Nacional de Información Municipal (snim, versión 7.0), planes municipales de desarrollo, organigramas estructurales y funcionales del gobierno municipal, reglamentos de limpia, protección al ambiente, así como bandos de policía y buen gobierno en los municipios seleccionados.

En particular, se trabajó en la recuperación de información relativa a los servicios públicos de limpia, tales como estructuras operativas, organigramas y presupuestos, y contratos de operación con concesionarios, entre otros. En el caso de los presupuestos de egresos que no estaban disponibles se solicitaron a las unidades de enlace y transparencia.

La parte esencial de este artículo se basa en el trabajo de campo realizado de febrero a marzo de 2008. Durante ese tiempo se llevaron a cabo entrevistas a autoridades y funcionarios municipales, como regidores, secretarios de desarrollo urbano, directores del servicio público de limpia y funcionarios de áreas operativas. Además, se incluyeron entrevistas a choferes y barrenderos.

En el caso de los concesionarios, empleados todos ellos de la empresa Promotora Ambiental, S.A. de C.V. (PASA), se realizaron entrevistas con gerentes, supervisores y personal operativo. Vale destacar las entrevistas a personal de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (Cocef), ya que esta institución binacional representa una importante fuente de financiamiento para el desarrollo de la infraestructura en materia de agua y saneamiento en los municipios fronterizos.

De la misma manera, se realizaron visitas a rellenos sanitarios, unidades de transferencia, así como recorridos de recolección por rutas domiciliarias junto al personal operativo del servicio público de limpia.

Posterior al trabajo de campo se hizo un análisis de toda la información recabada para sistematizarla y procesarla en tres dimensiones y 23 factores que en conjunto conforman el diagnóstico de la gestión integral de los residuos sólidos urbanos (RSU) en cada municipio analizado. Para realizar la evaluación del desempeño de los municipios estudiados, se crearon indicadores resultantes de una combinación de los propuestos por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) (2001) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS) (2001).

EL PROBLEMA DE LA BASURA EN EL CONTEXTO MUNICIPAL

La población del mundo que reside en áreas urbanas ha aumentado de manera drástica en las últimas décadas. Este crecimiento demográfico e industrial ha provocado que millones de personas se desplacen hacia las áreas urbanas donde actualmente se concentra la mayoría de la población mundial. América Latina y el Caribe está considerada como la región más urbanizada del mundo en desarrollo, a la par de varios países industrializados; además, durante las tres últimas décadas, la población urbana de la región creció 240 por ciento, mientras que su población rural apenas lo hizo en 6.5 por ciento (CEPAL, 2004).

Estos factores de crecimiento socioeconómico repercuten directamente en la cantidad de residuos generados (basura). Diversos estudios internacionales demuestran una relación directa entre el aumento de la población, el nivel de ingreso y la cantidad de residuos generados. En países como Estados Unidos y Canadá la producción per cápita diaria es casi de dos kilogramos; en la región de América Latina y el Caribe es de 0.92 kilogramos, mientras que en la frontera norte de México es de más de un kilogramo (OPS, 2003).

El manejo de la basura sin control trae problemas para la salud y el ambiente, lo que causa riesgos importantes. Incluso en un contexto global, existen residuos que pueden viajar grandes distancias, aumentando la contaminación del planeta. Además, los RSU (1) han adquirido características fisicoquímicas que hacen más difícil su degradación natural. Esto, en conjunto con la escasa cultura ambiental de la población y los cambios en los hábitos de consumo, ha hecho que el manejo de la basura se convierta en una tarea de grandes dimensiones que requiere un importante gasto de recursos.

En México, los ayuntamientos adquirieron el control de sus haciendas y de sus funciones públicas con la reforma municipal de 1983 (Cabrero et al., 1997). De la misma manera, en el artículo 115 de nuestra Constitución política también queda asentada la facultad municipal para manejar de forma autónoma sus RSU, delimitando la prestación del servicio público de "limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos". Dicha responsabilidad enfrenta un reto importante, ya que se está ejerciendo una gran presión para la prestación del servicio de limpia porque usualmente su cobertura es escasa, los recursos para generar infraestructura también y la capacidad administrativa de los gobiernos locales muestra claras deficiencias institucionales y político-administrativas (Mejía, 1994; García del Castillo, 2007).

Más preocupante resulta que de los 360 municipios mexicanos con población mayor a 50 000 habitantes, se considera que sólo 17 por ciento tiene disposición adecuada de sus residuos sólidos (INEGI, 2005b; OPS, 2003); aunado a esto, se calcula que la cobertura promedio actual del servicio de limpieza y recolección de basura en México es menor de 68 por ciento (García del Castillo, 2003).

[FIGURA 1 OMITIR]

Tradicionalmente, el manejo de la basura en México estuvo limitado por tres operaciones: recolección, transporte y disposición final; pero la tarea de brindar este servicio público requiere una atención mucho mayor debido a la complejidad que ha adquirido este servicio. Como una respuesta a la marcada atención que se ha prestado históricamente a las variables técnicas del manejo de la basura, la gestión integral de los residuos sólidos urbanos (GIRSU) (2) surge como un nuevo modelo que incluye variables sociales y administrativas, y algunas otras que resultan de las nuevas necesidades e innovaciones tecnológicas que se han incorporado al tema de la basura, como se observa en la figura 1.

La reciente aprobación de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos trajo un cambio de paradigma con el fin de abandonar el reducido concepto de "servicio público de limpia" y acercarnos a un servicio público de manejo integral de residuos sólidos urbanos con el objetivo de "lograr beneficios ambientales, la optimización económica de su manejo y su aceptación social, respondiendo a las necesidades y circunstancias de cada localidad o región" (LGPGIRS, 2003).

¿POR QUÉ EVALUAR EL SERVICIO PÚBLICO DE MANEJO INTEGRAL DE RSU?

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS) señalan que la creciente urbanización de América Latina y el Caribe resultan trascendentes para el manejo de los residuos sólidos municipales debido a que se incrementará la demanda de servicios en las grandes ciudades y zonas conurbadas. Además, miles de ciudades intermedias y pequeñas requerirán asistencia técnica, financiera y gerencial, constituyendo así un gran reto para los gobiernos nacionales y municipales, así como para los organismos internacionales de crédito y de asistencia técnica (BID y OPS, 1997).

Desde hace una década, la OPS ha manifestado la necesidad de generar indicadores como instrumentos para la medición de la calidad en el servicio de limpia, con el fin de evitar que personas sin la debida preparación se hagan cargo de esta labor, además de atender las deficiencias que provoquen el aumento de los costos, la disminución del rendimiento del personal y la reducción de la vida útil de los equipos, ya que, según concluyen en uno de sus diagnósticos, "la causa principal del problema es la falta de capacitación en todos los niveles jerárquicos, tanto del sector público como del privado" (OPS, 2001).

Las recomendaciones emitidas por organizaciones internacionales y regionales, como la OPS, han señalado la necesidad de alcanzar niveles de eficiencia y competitividad en el servicio de limpieza pública que permitan obtener una relación favorable de costo-beneficio. De ahí que "se requieren organismos operadores; es decir...

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