Panorama del desarrollo municipal en Mexico: antecedentes, diseño y hallazgos del Indice de Desarrollo Municipal Basico.

AutorMartínez Pellégrini, Sárah

An Overview of the Municipal Development in Mexico. Antecedents, Design and Findings of the Basic Municipal Development Index

INTRODUCCIÓN

México es uno de los países más desiguales del mundo; por ejemplo, las tasas de analfabetismo en algunos municipios mexicanos son comparables con aquellas de países de ingresos elevados como Noruega; sin embargo, en los municipios predominantemente rurales e indígenas del sur del país, las tasas de analfabetismo de las mujeres son similares a las de Malí, uno de los países más pobres del mundo.

El país tiene uno de los índices Gini más altos del mundo y se ha elevado ligeramente en la última década, de 50.3 a 54.6. Este índice es una medida de la desigualdad en la distribución del ingreso con un rango entre cero y cien, donde cero significa igualdad perfecta, es decir todas las personas tienen el mismo ingreso, y cien corresponde a la desigualdad perfecta: una persona tiene todo el ingreso y el resto tiene un ingreso cero. Los países del sur de Asia presentan, en promedio, un índice Gini de 32.4, los de Europa Central y del Este registran 42.8, los de Asia del este 52, los de América Latina 57.1 y los de África subsahariana 72.2 (UNDP, 2005, 55 y 122).

Los reportes de desarrollo humano elaborados por Naciones Unidas desde 1990 han revelado las marcadas diferencias que existen entre los niveles de desarrollo humano entre países. Estas diferencias también se encuentran presentes entre las entidades subnacionales de un país, como varios estudios han revelado en el caso de los estados y los municipios mexicanos (Conapo, 2001; PNUD-México, 2005).

Las diferencias en los niveles de desarrollo reflejan un acceso desigual a las oportunidades, es decir, el grado al que las personas se encuentran limitadas en sus posibilidades de desarrollo por factores como el género, el nivel socioeconómico o la ubicación geográfica. Este acceso desigual a las oportunidades prevalece en México: un recién nacido tiene cuatro veces más probabilidades de sobrevivir el primer año de vida si nace en Sinaloa que si nace en Puebla (INEGI, 2005) y las mujeres ganan, en promedio, un salario 11% inferior que los hombres (Naciones Unidas, 2005).

Las diferencias entre los niveles de desarrollo tienen efectos dramáticos en las vidas de las personas, en la práctica, significan oportunidades y esperanzas realizadas o perdidas. Las desigualdades pueden expresarse en números para ordenar y sistematizar la información sobre el nivel de desarrollo y son cruciales para orientar las decisiones públicas y privadas que intentan reducir la brecha entre los municipios altamente desarrollados y aquellos rezagados.

En este artículo presentamos los antecedentes, el diseño y los hallazgos iniciales del Índice de Desarrollo Municipal Básico (IDMb). (2) El IDMb refleja el nivel de desarrollo de cada municipio respecto a los otros municipios del mismo estado o del país, pero complementa las variables socioeconómicas --que tradicionalmente se han empleado para medir el desarrollo-- con otras institucionales y ambientales con el propósito de generar una medida más precisa del nivel de desarrollo local.

Este artículo se organiza en tres secciones. En la primera se discuten brevemente los conceptos de desarrollo endógeno y desarrollo humano para presentar el fundamento teórico que respalda el diseño del IDMb. En la segunda se revisan diversas experiencias de medición del desarrollo y del desempeño gubernamental en México para destacar las contribuciones y limitaciones del índice propuesto. En la tercera sección se presentan los criterios que guiaron el diseño del IDMb, las dimensiones que incorpora y los primeros resultados de su aplicación en 21 municipios de los estados de Baja California, Baja California Sur, Guanajuato y Puebla.

EL CONCEPTO DE DESARROLLO Y SU MEDICIÓN

La discusión sobre el concepto de desarrollo y las formas de medirlo o evaluarlo ha generado una rica y diversa tradición de propuestas y enfoques, entre los que es posible identificar dos grandes corrientes correspondientes a dos etapas de la discusión. La primera se refiere sobre todo al crecimiento económico (aspectos cuantitativos de generación de riqueza y renta en el corto plazo) y la segunda, con una visión más amplia, considera la calidad y las condiciones de vida, además de las necesidades satisfechas.

Esta segunda corriente es la que se identifica con los estudios sobre desarrollo y se ha consolidando en los últimos años al demostrarse que el crecimiento económico es necesario, pero no suficiente, para mejorar las condiciones de una comunidad, es decir, para elevar su desarrollo. En esta corriente resultan de particular interés las propuestas de desarrollo endógeno (Becattini, Fuá, Garofoli, Stöhr, Vázquez Barquero) y de desarrollo humano (Anand, Repetto, Sen) debido a las dimensiones de análisis que consideran para determinar el nivel de desarrollo de una comunidad, región o país.

En términos generales, tanto la visión de desarrollo endógeno como la de desarrollo humano permiten incorporar a la discusión dos aspectos fundamentales, que son la organización y la sostenibilidad. Los aspectos de organización retoman las relaciones e interacciones que existen entre los actores del sistema cuyo desarrollo se quiere analizar y, por lo tanto, incluyen desde el funcionamiento del sector productivo hasta el de las instituciones de gobierno y de la sociedad civil (Martínez Pellégrini, 1999). La sostenibilidad se incorpora de forma tal que trasciende la visión acotada al uso racional y renovable de los recursos naturales y se concibe como una visión integral de evolución de un sistema socioeconómico.

En esta visión sistémica surge la idea de territorio, que se entiende como un espacio construido socialmente y definido por sus actores y las relaciones entre ellos. Esta unidad espacial activa es capaz de reflejar con detalle la senda de desarrollo que ha seguido el sistema territorial como resultado de las decisiones contextuales de sus actores. Para nuestros propósitos, la dimensión territorio cobra particular relevancia y complementa la temporal, pues en conjunto determinan el potencial real de desarrollo y la capacidad de innovación para responder a nuevas situaciones en cada municipio.

EL DESARROLLO ENDÓGENO

El paradigma de desarrollo endógeno es una de las propuestas de la teoría territorial del desarrollo que surge como confluencia de una corriente teórica, orientada a vincular el desarrollo con la acción pública para mejorar áreas rezagadas (Friedman y Weaver, 1979; Stöhr, 1981 y 1985), (3) y otra empírica, dedicada al estudio de la industrialización local en el sur de Europa (Becattini, 1975 y 1979; Garofoli, 1992; Vázquez Barquero, 1988). El resultado es una propuesta que se articula en torno a tres grandes ejes: el concepto de desarrollo, los mecanismos que lo favorecen y las formas eficaces de acción de los actores económicos y sociales (Aydalot, 1985).

El objetivo del desarrollo endógeno es alcanzar el bienestar económico, social y cultural de la comunidad en su conjunto con la participación activa de la población en el proyecto de desarrollo de su territorio. Las políticas y acciones no se concentran en mejorar la posición del sistema productivo local en el escenario económico nacional e internacional, sino en optimizar el potencial endógeno (recursos humanos, económicos, institucionales y culturales) para mejorar las condiciones de vida de la comunidad.

Vázquez Barquero (2005) sugiere que el desarrollo endógeno puede entenderse como un proceso de crecimiento económico y cambio estructural a partir del potencial de desarrollo local, encabezado por la comunidad involucrada, y que per sigue la mejora del bienestar de esa población. Por lo tanto, además de la generación de riqueza (competitividad, productividad, etc.), el desarrollo endógeno incorpora un componente de resolución de problemas y desequilibrios sociales para mantener la cooperación, lo que permite el avance del sistema territorial en su conjunto. Con eso, se establece una dinámica de cooperación-competencia que generará innovación en el sistema regional.

Es importante destacar el factor sociocultural, pues las formas de organización y cultura, incluyendo las instituciones políticas y gubernamentales, que se plasman en un modelo de sociedad determinan las opciones reales de desarrollo que existen en un territorio. No se trata únicamente de la participación de la sociedad en la esfera económica a través de la organización del sistema productivo, sino de la definición de las formas de acumulación y de distribución de los beneficios y oportunidades que se generen. La redistribución y cierta equidad social facilitan la cohesión que a su vez permite la movilización de más recursos en el sistema local y evita las situaciones de exclusión, ya que estas últimas podrían amenazar la sostenibilidad social del proyecto de desarrollo.

Así, desde la visión del desarrollo endógeno, es necesario considerar tres grandes elementos para alcanzar la sostenibilidad de los sistemas regionales o locales: la eficiencia (productiva), la equidad (social) y el equilibrio ambiental, partiendo de un grado adecuado de desarrollo de las instituciones políticas y sociales que permitirá lograr este equilibrio sistémico.

EL DESARROLLO HUMANO

En esta corriente, el objetivo básico del desarrollo es crear un ambiente propicio para que las personas disfruten de vidas largas, saludables y creativas (UNDP, 1990; Sen, 2001). El desarrollo se refiere, por lo tanto, a crear un ambiente en el que las personas puedan desarrollar plenamente su potencial, además de llevar vidas productivas y creativas de acuerdo con sus necesidades e intereses. El desarrollo consiste en expandir las oportunidades a las que las personas tienen acceso (UNDP, 1990). La expansión de este rango de oportunidades depende de la construcción de capacidades humanas: lo que las personas pueden ser o hacer durante su vida. Las capacidades humanas básicas...

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