Organizaciones de base e injusticia ambiental: La relevancia de las alianzas estrategicas para la incidencia en las politicas publicas. El caso de las politicas de residuos en la Region Metropolitana de Buenos Aires/Grassroots Organizations and Environmental Injustice: The Importance of Strategic Allies for Incidence on Public Policy. The Case of the Metropolitan Region of Buenos Aires Waste Management Policy.
| Autor | Moreno, Itatí del Rosario |
INTRODUCCIÓN
En territorios afectados por problemas de contaminación ambiental, generalmente los primeros en movilizarse ante estas situaciones suelen ser actores que habitan o trabajan en dichos territorios. Las comunidades y las organizaciones de base se han convertido en los últimos años en protagonistas de la resistencia ambientalista. La percepción de riesgo por parte de los pobladores ante situaciones de daño ambiental, que ven como injustas, discriminatorias o ilegales, suele ser un disparador decisivo para desencadenar estas resistencias ambientalistas (Bullard y Johnson, 2000).
En línea con esto, un problema ambiental que genera descontento entre actores locales de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) es la presencia de rellenos sanitarios en los municipios periféricos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la ciudad capital de la República Argentina. Vale aclarar que la RMBA es la región urbana más poblada y con mayor generación de residuos de toda la Argentina. Así, en esta región, en el periodo analizado (2000-2019), existían cuatro rellenos sanitarios activos en torno a los cuales organizaciones de base locales desarrollaron diferentes denuncias y críticas por contaminación ambiental. Uno de los grandes temas señalados en estas denuncias era una cuestión de injusticia ambiental: la distribución poco equitativa de los riesgos y efectos ambientales negativos de la gestión de residuos de la región metropolitana en cuestión.
Algunas organizaciones de base de estos territorios señalaban como injustas las localizaciones de los rellenos sanitarios (destinos diarios de miles de toneladas de residuos domiciliarios (1) generados en toda la RMBA), las formas en que éstos se gestionaban y la producción de externalidad es ambientales negativas para la población local. Así, se dieron cuatro casos de reclamos locales llevados adelante por organizaciones de base que exigieron el cierre de los rellenos sanitarios ubicados en la RMBA. Las organizaciones de base de estos cuatro casos generaron distintos efectos en las políticas de residuos. En un caso se concretó el cierre del relleno y el desarrollo de una política de residuos nueva y en los otros tres casos se generaron diferentes tipos de cambios en la implementación de la política vigente (cambios sustantivos, intermedios y superficiales) que consistieron en: el cierre del relleno sanitario, la reducción del enterramiento y cambios menores en la operación del relleno. Ante esa variedad de efectos provocados por estas organizaciones de base que reclamaban el cierre de rellenos sanitarios en una región y periodo comunes, me pregunto ¿por qué organizaciones de base semejantes inciden de distinta manera en las políticas públicas a pesar de reclamar la misma situación de injusticia ambiental?
El argumento principal que estructura este artículo sostiene que, ante un mismo reclamo y en el mismo contexto, el tipo de alianzas estratégicas que establezcan las organizaciones de base son el principal factor explicativo de su variación en términos de incidencia en las políticas de residuos estudiadas. Así, los casos con mayor incidencia en la política de residuos regional fueron aquellos en que las organizaciones de base establecieron alianzas estratégicas--y sostenidas en el tiempo--con decisores políticos locales, como el intendente municipal o la defensoría del pueblo de ese nivel, y con el poder judicial. Si bien ninguno de estos actores tiene capacidad directa de decisión sobre la política de residuos regional, ellos tuvieron capacidad de presión sobre los decisores de dicha política: la empresa pública que gestiona los rellenos: Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) y el gobierno provincial (que la debe controlar).
En lo que refiere a las cuestiones metodológicas, se utilizaron técnicas cualitativas de recolección de datos, como la entrevista en profundidad a casi cuarenta activistas y funcionarios, la observación participante en reuniones de las organizaciones estudiadas, el análisis de documentos generados por éstas y por organismos estatales y el análisis de artículos periodísticos sobre acciones llevadas adelante por los actores movilizados en estos casos. Los cuatro casos estudiados representan el universo total de experiencias de reclamos contra los rellenos sanitarios de la RMBA. El periodo analizado va desde 2000, momento en que comienzan las primeras denuncias y movilizaciones en torno a la política de residuos de esta área, hasta la actualidad, es decir, el primer semestre del año 2019.
La relevancia del estudio de la incidencia en las políticas públicas reside en el carácter poco investigado de esta dimensión de la acción social y de los efectos del comportamiento de la sociedad civil en la esfera estatal. Por su parte, el estudio de organizaciones de base resulta especialmente interesante debido a que en los últimos años del siglo xx, las mismas se erigieron como interlocutores cada vez más frecuentes de los decisores públicos interpelando políticas que se implementan, principal, aunque no exclusivamente, a nivel local (Bryant y Bailey, 1997). Asimismo, teniendo en cuenta que gran parte de la literatura destaca el aspecto contencioso de la acción de las organizaciones de base (Hager y Haddad, 2015; Pereyra et al., 2015; Pianta y Paolo, 2015), este trabajo resalta la acción por canales institucionales y la fluida relación con actores estatales que pueden tener dichas organizaciones para influir directamente en las decisiones públicas.
En relación con la organización del artículo, éste está dividido en siete secciones. La primera sección aborda la cuestión de la injusticia ambiental y cómo las organizaciones territoriales, como las organizaciones de base, reaccionan a ella. La segunda sección presenta el debate teórico en torno a los causales de la incidencia. La tercera sección establece una clasificación tipológica de tipos de incidencia en las políticas públicas. La cuarta sección describe brevemente los aspectos más relevantes de la gestión de residuos en la RMBA. La quinta sección analiza de form a comparada los cuatro casos de incidencia de las organizaciones de base seleccionadas y pone énfasis en las alianzas estratégicas con actores estatales que conforman a lo largo del proceso y los efectos que generaron en las políticas de residuos. En la sexta sección se desarrollan los resultados del análisis y en la última sección se presentan algunas reflexiones.
LAS ORGANIZACIONES DE BASE Y SU LUCHA CONTRA LA INJUSTICIA AMBIENTAL: RESISTENCIAS DESDE ELTERRITORIO
El éxito o consecución de respuestas favorables en reclamos por casos de injusticia ambiental no son cuestiones de fácil conquista. Los actores responsables de un problema ambiental pueden estar vinculados con importantes actividades económicas, como, por ejemplo, la extracción masiva de recursos naturales o la producción industrial (Merlinsky, 2017), y ser especialmente poderosos, sobre todo en zonas con poca diversificación productiva (Christel, 2013). En otras ocasiones, los responsables de los problemas ambientales del territorio pueden ser actores estatales y el motivo del conflicto puede estar directamente asociado con la falta de controles por parte del Estado o el desarrollo por parte de éste de actividades y usos del suelo cuestionados por la población, como, por ejemplo, la utilización de predios para la disposición final de residuos (Moore, 2009). La relativa ventaja económica o política que pueden poseer los actores responsables de actividades contaminantes, además, se contrapone con la aparente desventaja con la que pueden contar las comunidades u organizaciones de base, que son el foco de la atención en este escrito y que suelen protagonizar distintas acciones de resistencia ambientalista a escala local.
Las organizaciones de base son organizaciones sociales que actúan primordialmente en el ámbito local o en torno a problemas locales, y se caracterizan, principalmente, por ser organizaciones de vecinos, trabajadores, desocupados o pequeños productores (Bryant y Bayley, 1997; Uphoff, 1993). Por lo general, este tipo de organizaciones no cuentan, a priori, con grandes recursos materiales para desplegar sofisticadas estrategias de acción colectiva en el ámbito económico o político. No obstante, las organizaciones de base suelen valerse de otras herramientas y capitales para poder, por ejemplo, incidir en las políticas públicas y, así, revertir, entre otras, situaciones de injusticia ambiental.
En línea con esto, se pueden señalar casos de incidencia política relativamente exitosos como, por ejemplo, los reclamos vecinales ante el vertedero de Oaxaca en México (Moore, 2009), las protestas locales contra el proyecto minero de Pascua Lama en Chile (Cortez y Maillet, 2018) o las demandas de vecinos y trabajadores por la contaminación del Río Matanza-Riachuelo en Buenos Aires, Argentina (Merlinsky, 2013). Es decir que, aun cuando gran parte de la literatura de movimientos sociales hace hincapié en los recursos como factor fundamental para comprender el éxito y los alcances de la acción colectiva (McCarthy y Wolfson, 1996; Ward, 2017), en las situaciones antes señaladas, fueron actores con pocos recursos--como las organizaciones de base--los que lograron torcer el rumbo de las políticas públicas. Ante esas experiencias relativamente exitosas de incidencia política de actores en condiciones de aparente desventaja, resulta interesante preguntarse qué hace que esa incidencia sea posible.
DEL RECLAMO AMBIENTALISTA A LA INCIDENCIA POLÍTICA: ALGUNAS EXPLICACIONES CAUSALES EN LA LITERATURA SOBRE MOVIMIENTOS SOCIALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Los estudios sobre políticas públicas y, en particular, aquellos que hacen alusión a la conformación de agendas señalan con frecuencia lo difícil que puede ser la incorporación de nuevos temas en las agendas de gobierno o que se problem aticen o transformen las políticas que están en marcha (Downs, 1993...
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