La Organización Administrativa Mexicana

II

DOCTRINA

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA MEXICANA [51]

Lic. HORACIO CASTELLANOS COUTIÑO.

Conferencia dictada en la Barra Mexicana -Colegio de Abogados-, A. C., en el ciclo de conferencias sobre Derecho Administrativo.

No es tarea fácil abordar un tema de sobra conocido por tan distinguidos concurrentes y profundamente dominado por los especialistas aquí presentes. Sin embargo, la inquietud que por diversos motivos suscita, entre quienes por vocación orientan sus actividades profesionales al campo del servicio público o simplemente al docente, animan constantemente a tratarlo con propósito que van más allá de los meramente especulativos, pues siendo la organización administrativa necesario e indispensable instrumento para satisfacer las necesidades materiales, económicas y culturales de las sociedades jurídicamente organizadas, de su cabal conocimiento dependerá la adopción de las medidas políticas y jurídicas que lo hagan más apto para el mejor desempeño de sus funciones.

Ciertamente, que como cualquier institución, para mejor comprenderla es menester partir de los lineamientos teóricos que la conforman, aunque de una buena vez se deja asentado que siendo convencidos partidarios de que la inteligencia humana hace y rehace los principios doctrinarios con apoyo en lo que la realidad produce, no se pueden encasillar las instituciones de cánones preestablecidos, y menos aún si se trata de las gubernativas, pues como gráficamente expresó Harol Laski: "... se asemejan mucho a un iceberg, lo que se muestra en la superficie puede ser una pequeña parte de la realidad que se oculta debajo".

La declaración anterior es oportuna, porque en el curso de esta plática, con todo respeto se disentirá de algunas afirmaciones que por reiteradas, prácticamente han alcanzado la calidad de dogmas en el Derecho Constitucional y en el Derecho Administrativo mexicanos; sin que por otra parte se omitan señalar lo que personalmente se consideran defectos de la organización administrativa federal.

Es de todos sabido que la forma de organización que adopta la Administración Pública Mexicana, reconoce un patrón europeo. Así, la centralización, la desconcentración y la descentralización concurren en su estructuración, además de la colaboración que por razones políticas, económicas y técnicas le proporciona el sector privado.

Lo mismo, mucho se ha dicho y escrito sobre las ventajas y desventajas de la desconcentración, de la descentralización y de la concurrencia de los particulares en la actividad administrativa. No se abundará pues en temas tan explorados, salvo en aquellos casos que sean necesarios para los fines que se persiguen.

Desde luego, es conveniente intentar una definición de centralización que sirva de fundamento para mejor entender la desconcentración y la descentralización: La Centralización Administrativa, se deposita en el órgano del Estado legalmente facultado en su correspondiente ámbito de jurisdicción espacial para desempeñar la función administrativa; es decir, en el Poder Ejecutivo que requiere para el adecuado desempeño de su función, mantener la debida vinculación jerárquica entre los órganos que la integran, mediante el ejercicio de las facultades que la Constitución y las leyes ordinarias le confieren. De lo anterior se desprende que dos son los elementos que la configuran: el que pudiera denominarse orgánico, y el que le proporciona la adecuada coordinación en su actuación, que es el intrínseco, proveniente del régimen jurídico aplicable.

Respecto del primero, el artículo 90 de la Ley Suprema prescribe que para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federación, habrá el número de secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuirá los negocios que han de estar a cargo de cada Secretaría. Precepto que si bien es cierto no menciona a los Departamentos Administrativos, no significa que nuestro régimen constitucional no los considere, pues independientemente que el 92 de la propia Ley se refiere a ellos, el Congreso Constituyente en su 45a. Sesión Ordinaria, puso especial cuidado en su creación, como lo demuestra el dictamen presentado por la Segunda Comisión de la Constitución, que en lo relativo dice: "Para el desempeño de las labores del Ejecutivo, necesita éste de diversos órganos que se entiendan cada uno con los diversos ramos de la administración. Estos órganos del Poder Ejecutivo son de dos clases, según la doble función de dicho Poder, el cual ejerce atribuciones meramente políticas... o meramente administrativas, referentes a un servicio público que nada tiene que ver con la política..." Por esto ha parecido... "conveniente que los órganos del Ejecutivo se constituyan según un sistema que hasta la fecha no ha sido ensayado en México;" "Al grupo de órganos políticos o político-administrativos, pertenecen las secretarías de Estado..." "Al segundo grupo del Ejecutivo, o sea a los meramente administrativos, corresponde la creación de una nueva clase de entidades que se llamarán "departamentos administrativos", cuyas funciones en ningún caso estarán ligadas con la política..."

A mayor abundamiento, si los anteriores argumentos no se consideraran suficientes para legitimar la existencia de los departamentos administrativos, bastaría recurrir al expediente de las facultades implícitas que el artículo 73, fracción XXX le confiere al Congreso de la Unión. Facultades que volverán a ser mencionadas en relación con la descentralización administrativa.

Ahora bien, es obvio que las intenciones del Congreso Constituyente no pasaron de ser eso, buenas intenciones de crear organismos exclusivamente administrativos, pues la realidad ha demostrado que los departamentos de Estado, al igual que las Secretarías, también realizan funciones de...

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