Nuevas Líneas de Productos en la Ley de Inversión Extranjera en México
DOCTRINA
IGNACIO GOMEZ-PALACIO Y G. Z.(*)
(*) Coordinador de la Comisión del Derecho a la Integración Económica de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados. Autor del libro Análisis de la Ley de Inversión Extranjera en México
INTRODUCCION
La expedición de la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la inversión Extranjera* * (LIE) vino a llenar en nuestro país una necesidad patente de regulación(1) que le ha permitido al Gobierno Federal Mexicano regular en una forma general y coordinada, la intervención de la inversión extranjera en las actividades económicas del país, a través de la creación de un órgano central decisorio, la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras (la comisión) y un centro de información, el Registro Nacional de Inversiones Extranjeras (RNIE).
(* *) Publicada en el Diario Oficial de la Federación de 9 de marzo de 1973.
(1) Ver la referencia de hechos antes de la promulgación de la LIE en F. M. LACEY y M. SIERRA DE LA GARZA, México-Are the RuLer Really Changing? The International Lawyer, Vol. 7, Núm. 3, Julio. 1973.
La LIE, como todo nuevo ordenamiento, ha traído aparejados problemas de interpretación y definición, los cuales han sido confrontados por el foro nacional(2) y las autoridades aplicatorias con el propósito de desentrañar la intención legislativa, dando paso a la expedición de Resoluciones Generales por parte de la Comisión(3) que han dejado sentado el criterio de la misma y con ello creado mayor seguridad jurídica a los actos regulados por la LIE.
(2) Jorge BARRERA GRAFF y el autor de este artículo han dedicado especial atención a la LIE al escribir monografías dedicadas al análisis de este cuerpo legislativo, Jorge BARRERA GRAFF, Inversiones Extranjeras, México, 1975. Ignacio GOMEZ-PALACIO y G. Z., Análisis de La Ley de Inversión Extranjera en México, México, 1974. Otros autores comentan la LIE, dentro del contexto más amplio de sus obras, a saber: Oscar RAMOS GARZA, México ante la Inversión Extranjera, México, 1974, pp. 39-62, 284 y 534-342. Carlos ARELLANO GARCIA, Derecho Internacional Privado, México. 1974, pp. 433-451. Desde el punto de vista económico, ver la siguiente publicación reciente: Bernardo SEPULVEDA y Antonio CHUMACERO, La Inversión Extranjera en México. Fondo de Cultura Económica, México, 1973.
(3) A la fecha en que se escribe este artículo (15 de septiembre de 1976), la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras ha expedido once Resoluciones Generales. Las primeras diez se publicaron en el Diario Oficial de la Federación de 5 de noviembre de 1975 y la Resolución General Número 11 en el Diario Oficial de la Federación de 10 de enero de 1976.
Sin embargo, aún existen en la LIE, normas que por novedosas y ambiguas han dado motivo a un cúmulo de interpretaciones, en ocasiones diametralmente contradictorias, que permanecen sin aparente solución y que son consideradas por la Comisión, caso por caso, únicamente cuando existe petición escrita de parte interesada. Tal es el caso de los problemas planteados por el Art. 12, Fracción IV de la LIE, que señala: "La Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras tendrá las siguientes atribuciones:... IV. Resolver sobre la participación de la inversión extranjera existente en México, en nuevos campos de actividad económica o nuevas líneas de productos;. . ." (4)
(4) Uno de los aspectos aún no resueltos por el Poder Judicial, es el serio problema de técnica legislativa que presenta la LlE, por falta de un precepto complementado dentro de la misma, que obligue a los particulares afectados a solicitar la autorización de la Comisión cuando ocurran los supuestos previstos en la fracción IV del Artículo 12 de la LIE. A este respecto, el autor de este artículo ha señalado. al comentar el último aspecto de la fracción III del Artículo 12 (inversión en nuevos establecimientos), que presenta un problema similar al de la fracción IV. lo siguiente: "La Comisión queda facultada para decidir tales supuestos; sin embargo, en estricto rigor, el particular no está obligado a solicitar su aprobación, dado que no existe precepto legal alguno que lo obligue". Ignacio GOMEZ-PALACIO y G. Z., Análisis de la Ley de Inversión Extranjera en México, México, 1974, p. 97. La Comisión ya ha adoptado una posición por lo que a esto respecta y ésta es en el sentido de que el inversionista extranjero está obligado a solicitar la autorización de la Comisión. Baste leer el punto resolutorio 1, de la Resolución General número 8, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 5 de noviembre de 1975. Este artículo no discutirá este aspecto, ya que tiene el propósito de descifrar el concepto de "nuevas líneas de productos".
El motivo de este artículo, es el de compartir con el lector, los esfuerzos de definición y las conclusiones a las que hemos arribado al tratar de precisar el concepto de "nuevas líneas de productos" a la luz de la intención legislativa.
La bibliografía consultada ha incluido los campos tanto jurídico como económico, por considerar que este último es de primordial importancia en nuestro análisis.
1. EL PROBLEMA.
La LIE regula tres aspectos fundamentales de la inversión extranjera en nuestro país, a saber: (1) la constitución de empresas nuevas en las que participen inversionistas extranjeros;(5) (2) adquisiciones de empresas establecidas por parte de inversionistas extranjeros;(6) y (3) el crecimiento o expansión de la inversión extranjera existente en el país.(7) (8)
(5) El Artículo 2 de la LIE prevé qué se entiende por inversionistas extranjeros al señalar: "Para efectos de esta ley, se considerará inversión extranjera la que se realice por: I. Personas morales extranjeras; II. Personas físicas extranjeras; III. Unidades económicas extranjeras sin personalidad jurídica; IV. Empresas mexicanas en las que participe mayoritariamente capital extranjero o en las que los extranjeros tengan, por cualquier título, la facultad de determinar el manejo de la empresa". La constitución de empresas nuevas se regula principalmente por los Artículos 4 y 5 de la LIE.
(6) Artículo 8 de la LIE.
(7) Artículo 12 de la LIE.
(8) La LIE asimismo regula respecto a los fideicomisos en zonas prohibidas (faja de 100 kms. a lo largo de las fronteras o de 50 kms. a lo largo de las playas) y crea el Registro Nacional de Inversiones Extranjeras.
La facultad otorgada a la Comisión de "resolver sobre la participación de la inversión extranjera existente en México, en... nuevas líneas de productos",(9) tiene por objeto regular el crecimiento o expansión de la inversión extranjera existente en el país.(10) Esto se logra a través de requerir que el inversionista xtranjero que desee llevar a cabo la inversión prevista en la norma, ocurra a la Comisión, la que decidirá con base en los criterios establecidos en el Artículo 13 de la LIE, la conveniencia de aprobar o no tal inversión.(11)
(9) Artículo 12, Frac. IV de la LIE.
(10) La Comisión queda asimismo facultada para resolver la participación de la inversión extranjera en "nuevos campos de actividad económica" (LIE Art. 12-tv) y la inversión en "nuevos establecimientos" (LIE Art. 12-III).
(11) Es decir, si la inversión es complementaria a la nacional, si no desplaza a empresas nacionales que están operando satisfactoriamente, sus efectos positivos sobre la balanza de pagos, sus efectos sobre el empleo y demás criterios previstos en el Art. 13 de la LIE.
El problema a analizar radica en la interpretación y alcance de la frase "nuevas líneas de productos", ya que la LIE no proporciona ninguna definición, ni establece criterios para descifrar su contenido. Antes de proceder al análisis, conviene precisar nuestras siguientes opiniones base:
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Para efectos de nuestro estudio, existen tres niveles de actividad económica creciente, a saber:
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La inversión en un nuevo producto;
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La inversión en una nueva línea de productos, y
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La inversión en un nuevo campo de actividad económica.
Conforme el inversionista extranjero va llevando a cabo una inversión, pasando del inciso a) al b) y finalmente al c), se va alejando cada vez más de su actividad económica existente. Cuando el inversionista extranjero sobrepasa los limites previstos en el inciso a), su actividad cae dentro de la regulación prevista por la LIE.
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El concepto de "nuevas líneas de productos" se refiere no sólo al caso del fabricante y del comerciante, sino también de quien presta un servicio.(12)
(12) Por vía de ejemplo nos referiremos al caso del inversionista extranjero que presta servicios de lavandería de ropa, que desea ampliar su actividad a corte y confección de trajes. Tal evento puede caer dentro del supuesto normativo de "nuevas líneas de productos". No se hace referencia a los renglones económicos de agricultura, transportación, comunicaciones e industria extractiva, explotación forestal, pesca, electricidad, banca, seguros y finanzas debido a que por legislaciones especiales la participación de la inversión extranjera es nula o mínima. Sin embargo, si debe caer también bajo el supuesto normativo, el renglón económico de la construcción, aun cuando en este caso también la participación extranjera es mínimaLa interpretación no debe realizarse en forma literal, de tal manera que se sostenga que dado que quien presta un servido no se dedica a "productos". no lo alcanza el supuesto normativo. La regulación es general para todo inversionista extranjero, independientemente de la actividad económica a la que se dedique.
Para facilidad en la lectura del presente artículo, nos referiremos en general a fabricantes, hecha la salvedad antes referida.
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Cualquier criterio o definición de lo que debe entenderse por "líneas de productos", que sólo tome en cuenta al fabricante, al comerciante o a quien presta un servicio (vendedor), haciendo caso omiso del adquirente, resultará incompleta; son tres los factores que deben conjugarse en su determinación, a saber...
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