La nueva reforma provisional de Brasil (2003)
| Autor | Helmut Schwarzer |
| Cargo | Secretario de Previsión Social de Brasil, Doctor en Economía por la Universidad Libre de Berlín |
| Páginas | 23-30 |
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en los regímenes que cubren a los trabajadores del sector público, el sistema continua presentando variados aspectos de mantenimiento y profundización de la inequidad; 2) el fuerte compromiso presupuestario que el actual sistema tiene por concepto de crecimiento del gasto previsional en los años futuros, el cual está en contradicción con las promesas electorales de los planes de expansión de los gastos públicos en políticas sociales para incluir a la población más pobre. Y esto, en un contexto de crisis macroeconómica con graves efectos fiscales que profundizaban la ya histórica desfinanciación del Estado brasileño.
La situación financiera de la previsión social de Brasil es deficitaria en ambos regímenes, tanto en el sector privado, administrado por el INSS, como en el sector público, existente a nivel del gobierno federal, en los 27 estados federados y en las 2,140 municipalidades del país. El déficit del INSS se explica por la existencia del subsistema de la previsión rural, el cual tiene impactos significativos en el combate a la pobreza, así como por factores coyunturales, como p.ej. el empeoramiento del mercado de trabajo urbano en los años siguientes a la devaluación de la moneda en 1999. En diciembre del 2002, el INSS pagaba 19 millones de beneficios, de los cuales casi dos tercios correspondían a un salario mínimo, presentando un déficit del orden de R$ 17 mil millones (1.3% del PIB). En fuerte contraste, los regímenes de los trabajadores del sector público pagaban aproximadamente 2.6 millones de beneficios, con un déficit de R$ 39.8 mil millones también en 2002 (3.1% del PIB).
En el sistema de previsión de los empleados del sector público, el fuerte compromiso presupuestario es resultado de las reglas de acceso e indexación de beneficios, las cuales son completamente diferentes de las del sector privado, que fueran sometidas a una reforma durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso en 1998-99. Las diferencias más evidentes se basan en el hecho de que los empleados públicos no tienen un tope para sus beneficios, la edad mínima para acceder a una pensión es de solamente 53 años para hombres y 48 años para mujeres, el cálculo de la pensión tiene como base la última remuneración del trabajador y las pensiones suben de
L A NUEVA REFORMA PREVISIONAL DE B RASIL (2003)*
Helmut Schwarzer 1 Contexto y Diagnóstico
El programa de gobierno del candidato Luís Inácio Lula da Silva, presentado en las elecciones presidenciales de octubre de 2002, postuló la creación de un sistema previsional unificado para todos los trabajadores brasileños en el largo plazo. Este sistema único debe tener una garantía de beneficio mínimo y de tope, igual para todos los trabajadores, sea del sector privado de la economía, sea del sector público. Asimismo, también contempla la posibilidad de una complementación voluntaria de los beneficios del pilar básico a través de fondos de pensiones complementarias. El pilar básico debe ser suficiente para cubrir a la mayor parte de los trabajadores en la totalidad de sus ingresos laborales y, por lo tanto, no debe ser un pilar dedicado solamente al combate asistencial de la pobreza. Más bien se trata de un pilar construido según los principios del seguro social tradicional, el cual contiene un fuerte componente de redistribución del ingreso hacia los más pobres, que permita el aumento de la cobertura previsional de aquellos de baja capacidad contributiva.
En los meses de noviembre y diciembre de 2002, después de la confirmación de la elección de Luís Inácio Lula da Silva, un equipo de transición del gobierno empezó las labores en el área previsional. La motivación fue doble: 1) el reconocimiento de que el sistema previsional de Brasil debe ser uno de los más importantes instrumentos de política social que el país tiene, p.ej. con los impactos redistributivos de ingreso progresivos en amplios sectores del régimen del sector privado de la economía (administrado por el Instituto Nacional del Seguro Social-INSS). Sin embargo,
* Ponencia presentada en el Seminario conjunto con la (AISS-CISS) Fortaleciendo la Seguridad Social Americana, en la ciudad de St. Michael, Barbádos.
1Secretario de Previsión Social de Brasil, Doctor en Economía por la Universidad Libre de Berlín. E-mail: helmut.schwarzer@df.previdenciasocial.gov.br.
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acuerdo con el alza de las remuneraciones de los trabajadores activos de la misma carrera (lo que en Chile era conocido en los años anteriores a la reforma de 1981 como “pensión perseguidora”). En el Régimen General de Previsión Social (RGPS) del INSS, después de la reforma previsional de 1998-99, la pensión por tiempo de contribución es calculada con base en un promedio (los 80% mejores salarios desde julio de 1994) y con la aplicación del “Factor Previsional”. Este factor contiene en su fórmula la edad de retiro, la expectativa de vida y el tiempo de cotización, y crea de esa manera una rebaja de la tasa de reemplazo de la pensión si el asegurado opta por anticipar su retiro, esto es, antes de los 60 años para hombres y 55 para mujeres. Las pensiones en el INSS son indexadas a la inflación (a través del Índice Nacional de Precios al Consumidor) y están sometidas a un tope máximo de R$ 1,869.34 (cerca de US$ 620 en agosto de 2003). Como resultado, se generan en ambos regímenes valores promedios de pensiones altamente diferentes, que reproducen e incluso amplifican las diferencias económico/ sociales en el país (Véase Cuadro 1).
Por estas razones, el sistema de previsión de los trabajadores del sector público fue elegido como objeto principal de la futura propuesta de reforma. En los meses de enero a abril de 2003, tras completar el diagnóstico formal, hubo un esfuerzo de concertación política que involucró a una gran parte del equipo de gobierno, especialmente la Presidencia de la República, el Ministerio de la Previsión Social y el Ministerio de Hacienda. Uno de los principales foros de discusión fue el Consejo de Desarrollo Económico y Social, creado por el Presidente Lula para asesorarle en la promoción de reformas económicas, políticas y sociales, el cual es compuesto de casi un centenar de personalidades de las esferas empresariales, laborales, académicas, culturales, religiosas y sociales. En febrero y marzo del 2003, el foro debatió intensamente el diagnóstico previsional y las alternativas de reforma.
La alianza política más importante fue creada con base en un intenso diálogo, sin discriminación de orden políticopartidario, entre el Presidente Lula y los 27 gobernadores de los Estados. La cooperación fue reproducida en el ámbito técnico entre los expertos del Ministerio de Previsión Social y los Secretarios de Administración de los Estados por medio de un Consejo (el CONAPREV). Como la legislación federal de previsión para los trabajadores del sector público se aplica obligatoriamente a los subsistemas estatales y municipales y como los Estados y las Municipalidades de Brasil se encuentran, en general, en una situación presupuestaria todavía más crítica que el gobierno federal, los gobernadores y alcaldes constituyeron los principales cointeresados en la obtención de la reforma. Entre los meses de febrero y abril de 2003, hubo dos encuentros entre el Presidente Lula y los gobernadores en Brasilia para elaborar los lineamientos generales de la propuesta de reforma, complementados y profundizados por reuniones entre los equipos técnicos de los Estados y del Ministerio de Previsión. El 30 de abril, con dos meses de anticipación en relación al plan original, el...
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