La Nueva Legislación Mexicana sobre Radio y Televisión
Lic. José Luis Fernández
Texto Constitucional actual, artículo 73, fracción XVII.-Constitución de 57.-Concepto de Vías Generales.-Otras leyes.-Leyes de Vías Generales que han estado vigentes.-Ley de 30 de diciembre de 1939.-Comparación con las anteriores.-Servicio público, servicio de "utilidad pública". Equivocación de ambos conceptos. Nueva Ley Federal de Radio y Televisión de 8 de enero de 1960. Servicio de interés público.-Criterios fundamentales del legislador en la nueva ley.-Dominio del Estado sobre los canales.-Qué clase de dominio.-Actividad de interés público.-Función social de la radio.-Sujeta a concesión con contraprestaciones a favor. del Estado.-EI titular no se vuelve dueño del canal.-Plazo de vigencia de una concesión y derecho de preferencia del titular en el caso de renovación.-Elementos esenciales de la Concesión. No se pueden modificar sino en casos especiales.-Nulidad, caducidad o revocación.-Facultades del Ejecutivo para dictarlas.-Libertad de tarifas (antecedentes).-Libre información.-Artículo Constitucional.-Sus antecedentes.-Transmisiones en favor del Estado: tiempo diario, cadenas y transmisiones gratuitas y preferentes.-Prohibiciones: delitos incluidos en el Código Penal (calumnia, injuria, etcétera). Anuncio de bebidas alcohólicas, rifas, concursos.-Retransmisiones. Obligación de informar (artículo 77).-Responsabilidad personal. Organismo coordinador.-Comparación con las "Bases de AIR"
El régimen legal de la radiodifusión en México ha adolecido, hasta hace poco tiempo, de muchas imperfecciones; pues la realidad es que nuestro país carecía de una legislación específica sobre esta materia.
Para proceder ordenadamente, diremos que la Constitución establece en su artículo 73: "El Congreso tiene facultad. . . XVII. Para dictar leyes sobre Vías Generales de Comunicación, y sobre postas y correos; para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de aguas de jurisdicción federal."
Esta disposición tiene su antecedente en el texto correlativo de la Constitución de 1857, que decía: "Artículo 72. El Congreso tiene facultad:. . . XXII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación y sobre postas y correos."
Nuestra tradición legislativa, por tanto, está orientada en el sentido de que el Congreso de la Unión es el único facultado para legislar en la materia de Vías Generales de Comunicación, o sea, con exclusión de las legislaturas de los Estados; ya que en los términos del artículo 124 de nuestra referida ley suprema, las facultades no concedidas por ella a los funcionarios de la Federación, se entienden reservadas a los Estados. Esta última disposición tiene también su equivalencia en la Constitución de 1857, cuyo artículo 117 prevenía: "Las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."
Confirma este criterio la lectura del dictamen de la Segunda Comisión Legislativa del Congreso Constituyente de 1917, que en su parte relativa dice: "La fracción XVII se refiere a vías generales de comunicación, que por su naturaleza son federales. . . " etc. (Diario de Debates, Núm. 80). En el seno del Constituyente de 1857 el tema no suscitó discusión.
Esta jurisdicción exclusiva de la Federación sobre las vías generales de comunicación es una materia de gran interés en derecho administrativo mexicano, porque muy frecuentemente se ha pretendido desconocer por los Estados, principalmente en materia fiscal o impositiva, y así vemos muchas acometidas en diversas épocas o tentativas de las administraciones estatales, para tratar de hacer efectivos impuestos de carácter local a las empresas de vías generales y en especial a las radiodifusoras.
Sin embargo, los tribunales federales han concedido el amparo y protección de la Justicia de la Unión en los casos en que se ha pretendido hacer efectivos tales impuestos. Volveremos con más detalle sobre esta cuestión un poco más adelante.
Tanto la Constitución de 1857 como la de 1917, usan la expresión "Vías generales" que debemos aclarar debidamente. En realidad esta connotación equivale a: "Vías federales", y así lo comprobamos por el empleo de la palabra "General" en muchas de nuestras leyes, cuyas materias quedan reservadas a la jurisdicción de los Poderes de la Federación. Tales son los casos de, por ejemplo, las siguientes leyes: Ley General de Población, Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, Ley General de Instituciones de Créditos y Organizaciones Auxiliares, Ley General de Sociedades Mercantiles, Ley General de Sociedades Cooperativas, Ley General de Instituciones de Seguros, etc.
Este problema se planteó a los legisladores al estudiar y discutir la ley de 30 de diciembre de 1939 e, inclusive, el primer dictamen emitido por la Comisión con fecha 18 de noviembre de ese mismo año, la denomina "Ley de Vías Federales de Comunicación", y para fundar tal denominación expresa en su "Exposición de Motivos" lo siguiente:
"El primer problema que se planteó a la Comisión fue el relativo al título mismo de la ley, pues lo mismo las leyes anteriores que la iniciativa del Ejecutivo que motiva este dictamen, la denominan Ley de Vías Generales de Comunicación. Sin embargo, la propia Comisión ha creído conveniente, por las razones de toda índole que en seguida se exponen, substituir tal título por el de Vías Federales de Comunicación.
"Desde luego, sin desconocer que la denominación de Vías Generales de Comunicación es eminentemente técnica, su empleo. ha sido totalmente desvirtuado, tanto en las leyes como en la iniciativa referida, asignando el carácter de generales a vías que no tienen esa naturaleza; pero sí en cambio son federales.
"La connotación misma de Vías Generales se ha prestado a confusiones, pues en tanto que en las leyes de 1931 y 1932 se asienta que el criterio para distinguirlas radica en el interés general de ellas, apreciado a través de la importancia misma de la vía, consideraciones de seguridad nacional o su marcada influencia en la economía del país, conceptos todos muy vagos que no alcanzan a dar una diferenciación específica; en cambio, teóricamente se les ha querido definir como todas aquellas que por abarcar territorio de dos entidades federativas, sirven de límite a éstos o al territorio nacional, o por no pertenecer a la jurisdicción de un Estado de la Unión, quedan sujetas a los Poderes Federales; en otras palabras, se confunde su carácter de generales con el de federales.
"Existen otras categorías de vías, aparte de las llamadas generales, respecto de las que, por disposición misma de nuestra Carta Fundamental, corresponde al Congreso de la Unión legislar sobre ellas y son todas las comprendidas dentro de los límites del Distrito Federal y Territorios; y, por último, de acuerdo con la misma Constitución y leyes de la materia, existen mares, lagos, ríos, lagunas, etc., de jurisdicción federal, respecto de los cuales sólo al Congreso de la Unión corresponde reglamentar su uso y aprovechamiento.
"Precisamente esa confusión de los dos conceptos ha dado cuerpo a la objeción que tan a menudo se formula a las leyes que han estado vigentes. y a la iniciativa del Ejecutivo que motiva este dictamen, presentada por ciertos sectores que tienen interés en lograr que las disposiciones de la ley no se apliquen a determinadas formas de transporte urbano, que aprovechándose de la confusión. de la ley en esta materia, se han mantenido divorciadas del más elemental concepto de servicio público. Como es indudable que no se trata de Vías Generales de Comunicación, hasta ahora no ha existido un estatuto legal que imponga a esos servicios las características de regularidad, continuidad y eficiencia, en que priven, antes que las consideraciones egoístas y abusivas de las empresas, las esenciales y primarias del interés colectivo.
"Debemos, pues, abandonar la denominación consagrada Vías Generales, para Substituirla por la otra más objetiva, más real, más exacta de Vías Federales, con lo cual caerán por su base todas las críticas que actualmente, con sobra de razón, se han hecho a los legisladores por incluir en la enumeración legal muchas vías que no son generales pero sí federales.
"Es cierto que la Constitución habla en la fracción XVII del artículo 73, de la facultad que tiene el Congreso de la Unión para legislar sobre Vías Generales de Comunicación y emplea precisamente esa denominación; pero también lo es que precisamente ese lenguaje constitucional ha hecho que las leyes de la materia incurran en esa falta de precisión en sus preceptos; y debemos hacer notar que si en definitiva el carácter de generalidad en las vías se resuelve en una cuestión de jurisdicción que atribuye competencia respecto de ellas a los Poderes Federales con exclusión de los locales, para evitar confusiones perjudiciales y situaciones antitécnicas, debemos legislar mejor sobre Vías Federales de Comunicación, pues al hacerlo, legislamos implícitamente sobre Vías Generales de Comunicación, y; por tanto, damos cumplimiento y aplicación al precepto constitucional."
Con base en esos textos constitucionales y en la facultad que se otorga al Congreso Federal, se han expedido sucesivamente las siguientes leyes de Vías Generales de Comunicación: la de 4 de junio de 1888; la de 29 de agosto de 1931; la de 29 de agosto de 1932 y la de 30 de diciembre de 1939.
Estas leyes, excepto la primera, incluyeron entre las "Vías generales" las instalaciones radioeléctricas. De tal manera que bajo su vigilancia las radiodifusoras quedaron reguladas, junto con las demás, como tales vías generales, es decir, exclusivamente como vehículos aptos para la comunicación, pero no fueron reguladas desde el punto de vista del contenido de su actividad, que, lógicamente, es lo más importante. Existía, por tanto, una terrible laguna legislativa en nuestro país, que se había venido subsanando a base de reglamentos del Poder Ejecutivo, el...
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