La Nueva Competencia del Tribunal Fiscal

LA NUEVA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL FISCAL
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Por Humberto BRISEÑO SIERRA

  1. - Antecedentes.

    El 27 de marzo de 1953 quedó constituida la Cámara Nacional de la Industria de la Construcción, organismo descentralizado que ostenta la representación del interés industrial del ramo de obras públicas y privadas realizadas por contrato. Al nuevo organismo, primero con el carácter de asesor jurídico y, después como Oficial Mayor, Secretario del Consejo Directivo y fundador de la Revista que fuera su órgano oficial, el autor de estas líneas entró a colaborar desde el mes de noviembre de ese año.

    Desde el primer número de la Revista Mexicana de la Construcción, aparecido en el mes de agosto de 1954, se inició una serie de colaboraciones intituladas "El tribunal de lo contencioso administrativo" y "Cuestiones jurídicas", en las que, suscritas también por el mismo autor, se hacía glosa y explicación de las labores dentro de la Cámara y frente a las autoridades, para alcanzar un designio fundamental: ampliar la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación. En el párrafo inicial del primer número, se decía:

    "En el mes de febrero del presente año (1954), la Cámara Nacional de la industria de la Construcción, hizo entrega al Sr. Lic. Antonio Carrillo Flores, Secretario de Hacienda y Crédito Público, del oficio elaborado al respecto, solicitando la ampliación de la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, para conocer y resolver de toda controversia derivada de la contratación de obras públicas, que pudiera surgir entre los industriales de la construcción y la administración activa." (Rev. Mex. de la Construcción, Vol. I, Núm. 1. p. 9.)

    El oficio en cuestión, reiterado ante diversas autoridades de la Secretaría de Hacienda, de la Procuraduría General de la República, de las Secretarías Constructoras y del Tribunal Fiscal de la Federación, expresaba en la parte relativa: "Tal como lo hemos manifestado ante el C. Procurador Fiscal de la Federación, probablemente bastaría que el artículo 160 del Código Fiscal, fuera adicionado con una fracción, a la que correspondería el número IX, la cual quizá pudiera quedar redactada en la siguiente forma:

    "Artículo 160.-Las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación conocerán de los juicios que se inicien:

    "IX.-Como consecuencia de las controversias derivadas de la contratación de las obras públicas a cargo del Gobierno Federal, empresas y organismos descentralizados."

    Aquella iniciativa y las reiteradas gestiones, datan pues, del año 1954 (cfr. Rev. Mex. de la Construcción, Vol. I, No. 2, p. 19-20), pero no es sino hasta el año 1961 en que cristalizan con la reforma de la ley aludida, según se puede ver en el "Diario Oficial" de 30 de diciembre de 1961, Sección Quinta, página 22 y siguientes:

    "Decreto que reforma y adiciona diversos artículos del Código Fiscal de la Federación:...

    Artículo 160.-Las Salas del Tribunal Fiscal... de los artículos 188 y 191...

    "IX.-Con motivo de las controversias que se susciten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por las dependencias del Poder Ejecutivo Federal.

    "Estos juicios quedarán sujetos a las bases de procedimientos siguientes:

    "a).-La contención se desarrollará de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 322 al 357, inclusive, del Código Federal de Procedimientos Civiles y respecto del litigio y las pruebas, será aplicable lo dispuesto por el propio ordenamiento en sus artículos 79 al 218;

    "b).-Contra las sentencias que se dicten procederá el recurso de revisión ante la Segunda Sala de la Suprema Corte de justicia de la Nación, cualquiera que sea el interés del negocio, el que se interpondrá y sustanciará de acuerdo con lo prevenido por la Ley de 30 de diciembre de 1946 reformada por Decreto de 30 de diciembre de 1949..." (página 24).

    En el propio "Diario Oficial" se publicaron importantes disposiciones sustantivas en materia tributaria, como la Ley que deroga los impuestos sobre herencias y legados, el Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Ley del Impuesto sobre la Renta, el Decreto que reforma y adiciona diversos artículos del Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, y otros más, todos los cuales, por el impacto producido en los sectores contribuyentes, concurrieron a desviar la atención pública de la transformación jurisdiccional operada en el Tribunal Fiscal.

    Sin embargo, la reforma tiene, probablemente, una trascendencia superior a las meras modificaciones tributarias que, en definitiva, no vienen a ser sino el resultado de la evolución económica y financiera del país, destinadas a ser adecuadas y cambiadas en posteriores ejercicios fiscales.

  2. -Importancia de la reforma.

    La adición del artículo 160 del Código Fiscal no es un paso más hacia la creación de un Tribunal de lo contencioso administrativo, es el franqueamiento decisivo a la esfera más amplia de lo administrativo.

    Hasta antes de la reforma de 1961, el Tribunal Fiscal, nacido de la Ley de Justicia Fiscal de 27 de agosto de 1936, se caracterizaba con los términos: jurisdicción de mera anulación. Su competencia, pues, se restringía doblemente: primero hacia la materia propiamente tributaria y, segundo, en lo tocante a la índole de sus pronunciamientos.

    La misma Ley de Justicia Fiscal tiene antecedentes remotos que, en la historia del México independiente, pueden ubicarse en la ley de 20 de enero de 1837 y su reglamento, que vinieron a introducir una modificación en el cobro de las contribuciones, en cuanto los agentes ejecutivos vieron compensada su responsabilidad, con el ejercicio de la facultad económico-coactiva para llevar a cabo la percepción tributaria con inhibición de las autoridades judiciales, a menos que se tratara de cuestiones contenciosas (cfr. Humberto Briseño Sierra, "Actualidad de la Ley Lares", en "Revista Fiscal y Financiera", mayo de 1957; páginas 31 y siguientes).

    La facultad ejecutiva no era, consecuentemente, tan absoluta como lo pretendieron los autores del decreto de 15 de octubre de 1846, por el cual quedó derogada, restableciéndose las leyes que regían con anterioridad, puesto que la facultad se encontraba limitada por la competencia de los órganos jurisdiccionales en los asuntos contenciosos, aquellos en que se dudaba sobre la aplicación de la ley misma. El 11 de diciembre de 1871 se decretó la reimplantación de la ley de 1837, pero entre tanto, se había expedido y dejado sin aplicación la ley para el arreglo de lo contencioso administrativo y su reglamento, llamada la Ley Lares, de 25 de mayo de 1853.

    Esta ley es, propiamente, el antecedente nacional de lo contencioso administrativo que puntualizó de la siguiente manera: en materia de obras públicas, se calificaron de cuestiones contenciosas las discusiones que se suscitaren entre la administración y el empresario de las obras, así como las que versaren sobre el resarcimiento de daños temporales y perjuicios ocasionados por la efectuación de los trabajos. En lo atinente a los ajustes públicos (remate o adjudicaciones de las empresas o de las contratas para atender los objetos de utilidad general), se señalaron como contenciosas las cuestiones relativas a la adjudicación, realización e interpretación de estos ajustes, las que surgieren entre el gobierno y los contratistas sobre indemnización por falta de cumplimiento de contratos de parte del gobierno, sobre la calidad de los efectos o sobre el pago determinado en la contrata.

    La ley incluyó en sus disposiciones las cuestiones entre el Erario y sus administradores y las de éstos entre sí cuando en ellas estuviere interesado el Fisco; las relativas a la contabilidad de las oficinas, las que versaren sobre la recaudación, pago y liquidación de las contribuciones y la cuota impuesta a los contribuyentes; las que expresaren relación al reconocimiento, liquidación y pago de la deuda pública, sus réditos, intereses e indemnizaciones por daños y perjuicios; las que versaren sobre asignación, liquidación y pago de sueldos, pensiones, jubilaciones y retiros, liquidación y pago de las sumas debidas por obras públicas, indemnizaciones, daños y perjuicios ocasionados por ellas, o sobre concesiones de pensiones civiles o militares establecidas por la ley.

    Todavía más, la ley atendía cuestiones de policía, comercio y agricultura o industria; sobre talleres insalubres o peligrosos, desecación de pantanos, reparación por daños ocasionados en caminos, canales, ferrocarriles y otros servicios; alineamiento de calles, establecimiento de caminos y peajes para su conservación; la designación del precio a los objetos de primera necesidad, diques y limpia de canales y acequias; medidas para la provisión de los lugares en que se expendieran los objetos de primera necesidad; patentes y privilegios; ejercicio de profesiones e industrias; concesiones cuando el problema consistiera en la competencia de la autoridad para otorgarlas; modificaciones de tarifas y violación de derechos en las autorizaciones o concesiones.

    Finalmente, fueron también contenciosas, las cuestiones sobre aplicación de bienes a los ayuntamientos y establecimientos públicos, hechas por la administración; las que resultaren por falta de condiciones impuestas en las concesiones y sobre la existencia o extensión de éstas; las concesiones de grados determinados por la ley; las de suspensión y destitución de empleados; y la imposición de penas disciplinarias, cuando faltaren las formas establecidas por la ley.

    Basta revisar la anterior enumeración, para comprender que ha sido necesario el transcurso de más de un siglo, para llegar a la etapa de la reconsolidación de la competencia de lo contencioso administrativo en un solo tribunal.

    La doctrina de lo contencioso administrativo sufrió un estancamiento, propiamente una retracción y una desnaturalización, debidas, más que a la falta de especulaciones o vías procedimentales, a la absorbente expansión del control constitucional del amparo. "No es difícil mostrar las deficiencias...

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