Notas sobre la naturaleza del constituyente permanente y la reforma constitucional en México
| Autor | Raúl Pérez Johnston |
| Páginas | 223-283 |
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Dentro de la facultad soberana que tiene el pueblo de autodeterminarse, y siendo que la soberanía es imprescriptible, esto es, que no se acaba con la celebración del acto constituyente, se ha reconocido que el pueblo está en la libertad de poder determinar libremente bajo qué forma ejercer esta función. Esta libertad incluye la posibilidad de poder instaurar en el texto constitucional, un mecanismo para su reforma y adecuación, por el transcurso del tiempo, a los deseos de la voluntad soberana. 1 Este deseo soberano, pareciera haber recaído en nuestra Constitución en lo que algunos autores han tenido a bien denominar el órgano constituyente permanente.2
El denominado "Constituyente Permanente" es un órgano complejo, definido de manera un tanto incompleta en nuestra Constitución dentro del contenido de su artículo 135. 3 Por tal razón, y con el objeto de dar un panorama Page 224 lo más completo posible sobre esta institución, analizaremos la naturaleza de dicho órgano, diferenciando al Constituyente Permanente del Poder Constituyente y de los poderes constituidos, así como los órganos que lo componen, para posteriormente abocarnos al análisis de los actos de dicho ente de derecho constitucional, en concreto, si existen limitaciones expresas a su actividad, y finalmente poder abordar el estudio del procedimiento de reformas a la Constitución.4
Como ha quedado establecido en líneas anteriores, el Constituyente Permanente es el órgano revisor de la Constitución; es decir, el ente encargado de realizar las reformas y adiciones constitucionales correspondientes. Dicho órgano es por ende el representante de la voluntad popular plasmada en el texto mismo de la Constitución.5 En relación con lo anterior, si consideramos a la Constitución como el elemento representativo, o la consecuencia del Contrato Social, en el cual están plasmadas las condiciones por las cuales el pueblo soberano ha decidido renunciar a parte de su libertad individual en beneficio del bienestar colectivo, no podemos sino deducir que el Constituyente Permanente es el órgano representativo encargado de adecuar la Constitución a la voluntad de los contratantes del pacto social anteriormente referido. Por lo que sobre este punto podemos concluir que el órgano revisor de la Constitución es quien ejerce la soberanía popular mediante la facultad de modificar o adicionar el pacto fundamental, o sea, la Constitución.6 Page 225
Ahora bien, dentro de las facultades para modificar el pacto fundamental, es necesario precisar que nuestra Constitución prevé dos posibilidades que fijan la competencia del órgano revisor, la adición y la reforma. Por cuanto al primero de los puntos señalados, debemos precisar que adicionar es,
agregar algo nuevo a lo ya existente; es tratándose de leyes, añadir un precepto nuevo a una ley que ya existe. Toda adición supone la supervivencia íntegra del texto antiguo, para lo cual es necesario que el texto que se agrega no contradiga ninguno de los preceptos existentes; pues si hubiere contradicción, el precepto que prevalece es el nuevo, en virtud de que la norma nueva deroga la antigua, razón por lo que en ese caso se trata de una verdadera reforma, disfrazada de adición, ya que hay derogación tácita del precepto anterior para ser reemplazado por el posterior, incompatible con aquél.7
La reforma, por su parte, es la supresión de un precepto de la ley, sin substitución de éste por otro, por lo que en tal caso la reforma se refiere a la ley que es la que resulta alterada y no a un determinado mandamiento; o dentro de una acepción más característica, la substitución de un texto por otro dentro de una ley existente.8
No obstante las consideraciones anteriores por cuanto a la naturaleza y competencia del órgano reformador del texto máximo, es necesario precisar que el Constituyente Permanente o derivado es un órgano híbrido. Esto es así en razón de que no obstante ser el representante de la soberanía popular, es un órgano que debe ser diferenciado del Constituyente Originario.
Dentro de esta óptica, y haciendo un pequeño paréntesis, debemos decir que el Constituyente Originario es aquel cuerpo que se organiza e instaura para dictar un nuevo orden constitucional. De tal suerte que su única función es la de dictar una nueva Carta Magna, en nombre de los factores de poder que le otorgan la facultad, de hecho o de derecho, de trastornar el orden anterior; después de cumplida dicha tarea, está condenado a desaparecer. Lo anterior es así en razón de que la función del Constituyente Originario, o pouvoir constituant, para utilizar la terminología de Sieyés, es el ejercicio de una facultad ilimitada al ser el representante directo de la soberanía, independientemente de en quien Page 226 resida.9 Pensar lo contrario sería llevarnos al extremo de concluir que el Constituyente Originario, una vez dictada la nueva Constitución, podría no someterse a la misma, y dictar una nueva, sin contar ya con el mandato de origen, lo cual atentaría contra cualquier principio de seguridad jurídica que pudiera pensarse. Sería una asamblea revolucionaria permanente. Por lo que una vez dictada la nueva constitución, debe someterse al nuevo orden constitucional y morir.10
Ahora bien, el Constituyente Permanente es un órgano que no goza de la misma naturaleza del Constituyente Originario, puesto que es un órgano creado conforme al orden constitucional erecto por el Constituyente Originario. No obstante esto, no podemos considerar tampoco al Constituyente Permanente como un órgano integrante de los poderes constituidos común y corriente, puesto que si bien es cierto que en estricta teoría es un órgano constituido conforme a la Constitución que lo prevé, pareciera no tener el deber de limitar su actuar al contenido de la misma, ni de someterse a ella, como ocurre con el poder político, ya sea mediante el ejercicio de la función legislativa, ejecutiva o judicial. Es cierto, el Constituyente Permanente es un órgano que ejerce funciones formal y materialmente legislativas, puesto que su función es la de reformar, en el sentido más amplio del término, la Constitución, pero su función es tan especial que no ha sido considerado por nuestro sistema jurídico como para que deba tener las mismas limitantes que los demás órganos derivados del orden constitucional. Esto tiene fundamento en el hecho que si el Constituyente Permanente es el órgano representativo de la voluntad del pueblo para efectos de modificar la Ley Fundamental, no puede estar limitado en su actuar por una decisión anterior, revocable por el órgano soberano. Si el Constituyente Permanente es el mandatario de la soberanía popular, tal como se estudiará más a detalle a posteriori, no puede estar sometido a un orden inferior, puesto que finalmente es la soberanía del pueblo la que decide de forma libre cuál es la forma de gobierno que desea, con el objeto que la Constitución no se convierta en una mera hoja de papel que no sea representativa de la voluntad popular y orille a los detentadores Page 227 de ésta a ejercer dicha soberanía mediante medios extraconstitucionales, como podría ser el caso de la revolución. 11
Por lo que no podemos sino concluir que el Constituyente Permanente, si bien no es la representación originaria de la soberanía, sí lo es de forma derivada por decisión del propio Poder Constituyente, de tal forma ambos se confunden12 y su actuar no puede ser limitado conforme al orden actual, mediante Page 228 una Constitución que de conformidad y por la naturaleza de la representación que ejerce, está subordinada al mandato que ejerce el Constituyente Permanente.13 Siendo esto así, la función legislativa que ejerce el Constituyente Permanente como órgano colegiado representativo de la voluntad popular pareciera no tener límite alguno, de conformidad con su propia naturaleza.
Una de las razones por las cuales se ha estimado que el constituyente derivado o reformador de la Constitución no tiene límites es porque en la medida que, tal como ocurre con nuestra Constitución, las reformas deben ser ratificadas por las legislaturas estatales, estarían siendo ratificadas por el "pueblo soberano" a través de sus representantes directos; por tanto, como la soberanía es inalienable, no podría imponérsele límite alguno al órgano reformador, puesto que sería el pueblo mismo el que estaría ejerciendo su función constituyente.14 Page 229
En México, nuestra Constitución no contempla límites substantivos expresos, de igual forma, tampoco existen límites temporales,15 ni implícitos al Constituyente Permanente; tampoco los hay formales (procedimiento de reforma), puesto que se ha podido reformar en el pasado el artículo 135, ni materiales (valores políticos esenciales de la Constitución).16
Se ha discutido, sin embargo, si la reforma constitucional puede estar limitada substantivamente por el procedimiento que la permite.17 Esto en el sentido que en la medida en que el procedimiento de reformas a la Constitución constituye una garantía impuesta por el pueblo soberano para que el constituyente derivado no haga uso de la soberanía al menos que cumpla ciertas condiciones, pudiera no ser a su vez reformado por el poder revisor, ya que, al reformar el procedimiento de reformas, estaría burlando las limitaciones que le ha impuesto la soberanía. 18 Pero a pesar de los planteamientos teóricos al respecto, no se ha considerado en la práctica que el procedimiento de reformas a Page 230 la Constitución esté fuera de la competencia reformadora del Constituyente Permanente.
En este sentido, la ausencia de un límite de esa naturaleza queda patente, primero, de observar el texto de las reformas a la Constitución de 1857, publicadas en el Diario Oficial el 13 de noviembre de 1874, en donde, a través de la inclusión, o mejor dicho, restauración, del Senado de la República, no sólo se incluye una segunda cámara al proceso de reformas a la Constitución, sino que se le da asimismo, una participación indirecta a...
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