El neoinstitucionalismo en las organizaciones públicas
| Autor | Rafael Martínez Puón |
| Páginas | 80-88 |
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Una vez que se han analizado tanto las propuestas modernizadoras, como el modelo burocrático weberiano en materia de profesionalización de servidores públicos, es menester hacer un análisis de ambas figuras a la luz de la variable institucional. Se considera que los cambios generados a partir de ambas figuras han tenido y siguen teniendo un impacto en las reglas del juego, en la conducta, en los
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valores y en la configuración de las actuaciones de las Administraciones Públicas. Es por ello que, al plantear los procesos de cambio y modernización de los aparatos públicos, resulta conveniente introducir el aspecto institucional como una variable clave a considerar.
Según Ricardo UVALLE (2000: 29), la vida de las instituciones es un proceso complejo que denota cómo se gestan, consolidan y desarrollan en el ámbito de las condiciones estructurales de la sociedad moderna. La trayectoria institucional se explica en razón de los cambios que apuntan por la lógica de la transformación social y política. Así, los gobiernos y las Administraciones Públicas reflejan momentos que anuncian las etapas de ajuste, modernización y reestructuración. En ese sentido, la función pública entendida como uno de los pilares básicos de la gobernabilidad democrática es motivo de revisión, fortalecimiento y cambio, ya que se enlaza con el desenvolvimiento de la comunidad civil y política.
Los enfoques neoinstitucionalistas parten de la idea de que las estructuras administrativas simplifican la toma de decisiones de los individuos en las organizaciones, en la medida que ofrecen un sistema de valores, premisas y reglas que guían la toma de decisión en un contexto de racionalidad limitada (MARCH y SIMON, 1987). En consecuencia, se definen las instituciones como estructuras formales e informales de reglas y procedimientos que condicionan la conducta y la capacidad de actuación de los agentes, cuyas preferencias y decisiones no pueden entenderse sino en el contexto del marco institucional (MARCH y OLSEN, 1993).
Las instituciones se entienden así como pautas supraorganizativas de la actividad humana y sistemas simbólicos, a modo de ordenación de la realidad, que le dota de significado. En este sentido condicionan el comportamiento de los agentes organizativos en la medida que determinan la configuración de sus percepciones y la propia definición de sus intereses, estableciendo también el tipo de interrelaciones que se producen entre ellos. Estas reglas de actuación de origen cultural, con su plasmación a nivel formal e informal, van adquiriendo racionalidad a través de los procesos de interacción entre los distintos agentes, hasta que alcanzan un nivel de consolidación o institucionalización que las convierten en parte objetiva e incuestionada de la realidad (DIMAGGIO y POWELL, 1991; MEYER y SCOTT, 1992).
A diferencia de los enfoques propios del rational choice, que interpretan las instituciones como creaciones con un carácter instrumental en relación con la actividad humana y cuya vigencia se explica esencialmente por su funcionalidad, los enfoques ubicados en el campo de la teoría de la organización argumentan que las instituciones no son necesariamente resultado de un diseño consciente (DIMAGGIO y POWELL, 1991). Así, frente a un modelo de actores racionales en el que los individuos calculan el coste/beneficio de su actuación y desarrollan un comportamiento maximizador de su utilidad, se plantea un enfoque alternativo de actores sobresocializados que aceptan las normas sociales sin cuestionarlas, sin un comportamiento de resistencia basado en su interés particular. Obviamente, ambos
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modelos tienen un carácter ideal, por lo que TOLBERT y ZUCKER (1996) plantean su consideración como extremos en un continuum en el que se podrían situar los referentes empíricos de contrastación. Por su parte, PERROW (1986) apunta un equivalente de este esquema en relación con los procesos organizativos, contrastando los procesos de administración de los procesos de institucionalización. En el segundo proceso las organizaciones se adaptan a los equilibrios de poder de los grupos inter-nos y a los valores de la sociedad que las rodea.
Para la operativización de los conceptos mencionados resulta imprescindible la identificación de los contextos institucionales, para ello resulta de gran utilidad la diferenciación -con base en el análisis de distintos regímenes político-administrativos- realizada por POLLIT y BOUCKAERT (2000: 52 y ss.) de dos tipos de modelos culturales dominantes. El primero de estos modelos se configura a partir de la perspectiva del Rechtstaat (dominación) por lo que la fuerza integradora central de la sociedad es el Estado, cuyas preocupaciones básicas son la elaboración de las leyes y el uso de la coerción necesaria para aplicarlas. Los valores típicos de este mode-lo cultural serían la seguridad jurídica, el respeto del precedente y la preocupación por la equidad, cuando menos en el sentido de la igualdad ante la ley. El segundo modelo, denominado del "interés público", atribuye al Estado -o más bien al gobierno- un papel mucho menos significativo, cuyos poderes en ningún caso deben ir más lejos de lo necesario. La ley se halla aquí en el fondo, más que en el primer plano. El proceso de gobierno es visto como la búsqueda del consenso -al menos el asentamiento- para la adopción de iniciativas de interés general. Se acepta que existen diferentes grupos sociales con intereses que compiten entre sí, y se preconiza para el gobierno un papel arbitral, más que de toma de partido. La imparcialidad, la transparencia, la flexibilidad y...
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