Consideraciones sobre la Naturaleza Jurídica del Tratado "Constitucional" de la Unión Europea.

AutorÁngela Figueruelo Burrieza
CargoProfesora Titular de Derecho Constitucional, Universidad de Salamanca

Quien destruya el Estado de hoy provocará el caos y nadie puede desde el caos crear cosa alguna

H. HELLLER

Texto readaptado y ampliado de la conferencia pronunciada en la Universidad de Salamanca el día 28 de mayo de 2004 en el marco del Seminario de Economía y Derecho. Jornada de Estudio en Homenaje a la Profesora Gloria Begué Cantón.

1. - El fracaso de la cumbre de Bruselas en diciembre de 2003 y el consenso obtenido en junio de 2004

El fracaso de la Cumbre de Bruselas celebrada los días 13 y 14 de diciembre del pasado año, hizo que la Conferencia Intergubernamental abierta en Roma el día 4 de octubre no consiguiera su principal objetivo: La aprobación del Tratado "Constitucional". La prueba escrita del final dramático de la reunión del día 13 quedó plasmada en la declaración final que zanjó dicha C.I.G. La brevedad del texto se corresponde con el fracaso sin precedentes de la citada Cumbre en la cual los Jefes de Estado y de Gobierno de los veinticinco Estados miembros no lograron ponerse de acuerdo sobre el reparto de poder en la futura U.E. Dice así la Declaración final:

"El Consejo de Europa toma nota de que no ha sido posible para la Conferencia Intergubernamental lograr un acuerdo global sobre Tratado Constitucional en este momento. Se le pide a la presidencia irlandesa que, sobre la base de consultas, haga una valoración de las perspectivas de progreso e informe al Consejo Europeo en marzo".

Así las cosas, Europa que es camino y no posada, continúa su andadura en los últimos tiempos con serias dificultades; Los Estados, señores de los Tratados, siguen ejerciendo sobre ellos su dominio y ello ha hecho que los objetivos del nuevo Tratado para que la Unión Europea del siglo XXI afronte los retos que se le han planteado, no pudieran conseguirse hasta loa cumbre de junio de 2004. Las causas del fracaso, debido a las múltiples desconfianzas acumuladas durante años, son más preocupantes que los efectos puesto que, el Tratado de Niza de 2000, en vigor desde febrero de 2002, va a regir el sistema institucional hasta el 2009; Luego, desde el punto de vista práctico poco importaba que el nuevo Tratado se aprobara en el 2003 ó en el 2004. La crisis actual es consecuencia de que la desconfianza mutua acumulada durante años ha colmado el vaso y se ha manifestado en esta necesaria, pero no bien preparada, ampliación y, la existencia de una superpotencia solitaria ha hecho que algunos países fundadores de la U.E. hayan pretendido dirigir la elaboración del Tratado "Constitucional".

España y Polonia fueron los Estados miembros señalados como causantes del fracaso de la Cumbre de Bruselas por ejercer una defensa numantina del reparto de votos en el Consejo tal y como había sido establecido en el Tratado de Niza. Según este Tratado el reparto de poder beneficia a España y Polonia que disponían de 27 votos en el Consejo, sólo dos menos que los grandes países y con facilidad de formar minorías de bloqueo de 90 votos con algunos aliados. En contraprestación, España perdió un Comisario y redujo de 64 a 50 el número de escaños en la Eurocámara. El problema se planteó en la primavera de 2003, cuando Giscard, presidente de la Convención, puso sobre el tapete sin discusión previa en el órgano que presidía, la fórmula clave para el nuevo reparto de poder: las decisiones por mayoría cualificada en el Consejo de la Unión Europea serían válidas cuando fueran apoyadas por más de la mitad de los países que representasen al menos a tres quintas partes, el 60% de la población europea. Es la denominada doble mayoría, 50% / 60% que quiere representar a quienes legitiman la Unión Europea: los Estados y los ciudadanos, y que indudablemente beneficia a Alemania que con sus 82 millones de habitantes duplica el poder en número de votos respecto a lo que obtuvo en Niza. A esta fórmula es a la que se opusieron España y Polonia. Este importante fleco, unido a la discrepancia en el número de Comisarios en la Comisión y al reparto de escaños en la Eurocámara dieron al traste, desafortunadamente, con la Cumbre de Bruselas cuando el eje franco-alemán levantó la sesión del 13 de diciembre de 2003 en Bruselas.

Este fracaso fue lamentado, entre otros, por el Parlamento Europeo que en una resolución aprobada en Estrasburgo, alertó del riesgo de que dicho fracaso, en parte abonado también por el incumplimiento del Pacto de Estabilidad por Francia y Alemania con sus elevados déficit, abriera la puerta a una "Europa a dos velocidades" e incluso "a la fragmentación de la Unión". A partir de aquí las cosas deben ir más despacio para evitar que esta frustración se repita y además por los amplios acontecimientos producidos a lo largo del 2004: el 1 de mayo surgen diez nuevos Estados miembros de pleno derecho, el 13 de junio los ciudadanos europeos acudimos a las urnas para renovar la Eurocámara sin poder manifestarnos sobre el nuevo Tratado y en otoño se renovará la Comisión... Por todo ello, la norma en cuestión, elaborada durante quince meses (marzo de 2002 - julio de 2003) fue objeto de discusión a partir de marzo de 2004, una vez que se desbloquearon las negociaciones bajo la presidencia irlandesa, obteniendo el consenso necesario en la cumbre de Bruselas de 17 y 18 de junio de 2004, tras el atentado terrorista de Madrid del 11-M y el triunfo de los socialistas en España en las elecciones del 14-M. El reparto del poder se adoptará conforme a la fórmula 55%/65% propuesto por la presidencia de turno. Esta fórmula satisface a España porque, además de representar a los Estados y a los ciudadanos no nos aleja de los resultados conseguidos en Niza; a ello contribuyen una serie de cautelas o sistemas de doble llave que hacen de la fórmula un método farragoso y complicado, pero que ha logrado el consenso de los países pequeños y medianos.

2. - La necesaria reforma del Tratado de Niza

La Constitución Española de 1978 nació con clara vocación europeísta. Buena prueba de ello es la autorruptura constitucional contemplada en el art. 93 que permite ceder, mediante ley orgánica, a instancias supranacionales el ejercicio de competencias derivadas de la propia Constitución. Los debates en sede constituyente ponen de manifiesto que dicho precepto fue introducido para poder entrar a formar parte de las Comunidades Europeas sin necesidad de reformar previamente la Constitución. Como sucedió en otros países del entorno europeo.

Con fundamento en el precitado artículo firmó España, junto con Portugal, el Tratado de Adhesión en 1985 y el día 1 de enero de 1986 comenzamos a ser miembros de pleno derecho de esa organización supranacional. Desde entonces se ha recorrido un largo camino; Hemos acompañado a la "Europa Unida" en el Acta Única Europea, en el Tratado de Maastricht (que provocó la única reforma sufrida por la norma suprema española en el art. 13.2), en el Tratado de Ámsterdam, en el Tratado de Niza y ahora estamos acompañándola en la aventura del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa".

Este último Tratado obedece a la dinámica del proceso abierto, hacia dentro y hacia fuera, que se estableció para la integración Europa. Se trata, pues, de un paso más en dicha integración que abre la puerta a la ampliación más numerosa sufrida por la Unión Europea a lo largo de su historia (en 2004 diez nuevos países y otros tres en un breve período de tiempo). Esta ampliación requiere de modificaciones urgentes y necesarias para permitir el funcionamiento de unas instituciones que nacen con una organización supranacional de seis miembros y deben ser adaptadas para una Comunidad que se aproxima a los treinta. Requisito imprescindible para su consolidación es conseguir un mayor desarrollo e intensificación del proceso de construcción Europea en cuanto organización internacional de carácter supranacional.

Los fracasos parciales de las Conferencias de Ámsterdam y Niza nos condujeron a un nuevo período de incertidumbre política. Por ello, la Declaración nº 23, anexa al Tratado de Niza, anunciaba una nueva Conferencia Intergubernamental para el 2004, que al final se adelantó al otoño de 2003. El Consejo Europeo de Laeken, de diciembre de 2001, siguiendo el ejemplo exitoso del Consejo Europeo de Colonia decidió nombrar una CONVENCIÓN, con representación de los Parlamentos Nacionales, del Parlamento Europeo, de los Presidentes de los Gobiernos y de la Comisión. También estaban representados los países candidatos a la ampliación y la sociedad civil pudo expresar sus opiniones y hacerlas llegar a la Convención; A este órgano plural, formado por más de un centenar de miembros y en concreto al PRAESIDIUM, (compuesto por 12 miembros) verdadero núcleo de la Convención y redactor del primer borrador se le encomendó la primera fase del nuevo Tratado por el cual se debía modificar el recientemente aprobado Tratado de Niza. Tenía la función de redactar un documento normativo, sobre cuyo nombre se ha discutido mucho y que ha sido el punto de partida para el debate y la discusión de la Conferencia Intergubernamental, abierta en Roma el 4 de octubre de 2003, que fracasó en Bruselas el 13 de diciembre de 2003 y que por fin consiguió su objetivo en la cumbre de dicha ciudad el día 18 de junio de 2004.

Esta Conferencia Intergubernamental era el ente jurídico con competencia para la aprobación, por unanimidad, del nuevo Tratado, en una segunda fase. La única novedad del procedimiento respecto a los casos anteriores ha consistido en que, convencidos de que se había agotado...

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