Naturaleza Jurídica de las Cuotas Obrero-Patronales al Instituto Mexicano del Seguro Social
DOCTRINA
Por el Lic. DIONISIO J. KAYE
La Ley del Seguro Social, nos define a la Seguridad Social acorde con sus finalidades, en su Artículo 2o., mismo que establece que ésta tiene, como finalidad, el garantizar el derecho humano a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, y cubre las contingencias y proporciona los servicios que se especifican a propósito de cada régimen particular, mediante prestaciones en especie y en dinero, en las formas y condiciones previstas por la Ley y sus reglamentos, nos dice el Artículo 7o.
Con base a lo anterior, otros autores en diversas obras han establecido que los diversos regímenes de seguridad social, emanan del Derecho Social; así pues, nos surge una muy lógica cuestión a dilucidar: si la Seguridad Social tiene en nuestro país su fundamento constitucional en una disposición protectora de la clase obrera como es el Artículo 123, porque hablamos de aspectos fiscales de una institución social.
La anterior cuestión, la resolvemos de la siguiente manera. Es indudable que el Instituto Mexicano del Seguro Social, es una institución de carácter social, sin embargo, en nuestro país el Seguro Social se encuentra establecido como un servicio público de carácter nacional, a cargo de un organismo público descentralizado con personalidad y patrimonio propios, que es el Instituto. En este orden de ideas, encontramos que el IMSS, forma parte del engranaje que conocemos como Administración Pública y que tiene entre otras finalidades, la de prestar los servicios públicos.
En nuestro país, el ámbito administrativo, es día a día más complicado y obliga a que las autoridades coadyuven en el logro de la finalidad del Estado, de obtener el bien de sus componentes. Dentro de esta colaboración de autoridades, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ayuda al IMSS a recaudar los ingresos que por disposición de la ley, constituyen parte de su patrimonio; para estos efectos, los Artículos 267, 268 y 271 de la Ley del Seguro Social, disponen:
"Art. 267. El pago de las cuotas, los recargos y los capitales constitutivos, tienen el carácter de fiscal".
"Art. 268. Para los efectos del Artículo anterior, el Instituto tiene el carácter de organismo fiscal autónomo, con facultades para determinar los créditos y las bases para su liquidación, así como para fijarlos en cantidad líquida, cobrarlos y percibirlos, de conformidad con la presente ley y sus disposiciones reglamentarias".
"Art. 271. El procedimiento administrativo de ejecución de las liquidaciones que no hubieran sido cubiertas directamente al Instituto, se realizará por conducto de la Oficina Federal de Hacienda que corresponda, con sujeción a las normas del Código Fiscal de la Federación. Dichas oficinas procederán inmediatamente al requerimiento y cobro de los créditos, ajustándose a las bases señaladas por el Instituto. Obtenido el pago, los jefes de las Oficinas Ejecutoras, bajo su responsabilidad, entregarán al Instituto las sumas recaudadas".
Con base a las antes mencionadas disposiciones, desarrollarnos el presente Artículo, con el ánimo de orientar a los asociados, sobre un tema muy importante y al mismo tiempo controvertido.
Aun cuando los fines de este Artículo no son los de saturar al lector con teorías de tipo jurídico, sí pretende orientarlo respecto de muchos de los fundamentos contenidos en la Ley del Seguro Social y esto nos obliga a explicar, antes de entrar en materia, lo que significa la expresión NATURALEZA JURIDICA.
Según Runde,(1) las relaciones de la vida social y los elementos de hecho de toda organización jurídica, llevan en germen las condiciones de su equilibrio y revelan al investigador atento, las normas que deben regirlo. Así, la naturaleza de las cosas radica en sus características intrínsecas o esenciales, que si llevamos al mundo de las relaciones jurídicas, analizamos dentro de su esencia, los ideales de justicia y utilidad común que el legislador persiguió al dictar determinada norma jurídica.
(1) Citado por Eduardo García Maynes. Introducción al Estudio del Derecho. Decimoctava edición. Ed. Porrúa, S. A. México, 1971. p. 345
Por nuestra parte, nos interesamos en este apartado, por encontrar la naturaleza jurídica o esencia de las cuotas obrero-patronales que se cubren al IMSS por los sujetos obligados y así poder determinar si se tratan o no de créditos con carácter fiscal, laboral o de cualquier otra índole.
Cuando se promulgó la Ley del Seguro Social original en el año de 1943 -nos dice Javier Moreno Padilla(2)-, el Artículo 135 establecía que:
(2) Naturaleza Jurídica de las Cuotas del Seguro Social. Revista Difusión Fiscal. Núm. 11, Ed. Sil. y C.P. México, 1975. p. 5.
"El título donde consta la obligación de pagar las aportaciones, tendrá el carácter de ejecutivo". Mediante esta disposición, el IMSS, para el correcto funcionamiento del régimen obligatorio y el sostenimiento de la propia Institución, recurría a la instauración de Juicios Ejecutivos ante los tribunales del fuero común para allegarse de los fondos a que por ley, tenía derecho.
Eduardo Pallares(3) nos define al título ejecutivo, como aquel documento que trae aparejada ejecución judicial, o sea que obliga al Juez a pronunciar un auto de ejecución, si así lo pide la persona legitimada en el título (titular del derecho literal en el título consignado), o su representante legal, debiendo el documento satisfacer requisitos tales como el de hacer prueba por sí mismo, sin necesidad de completarlo con algún reconocimiento, cotejo o autenticación y que mediante él se pruebe la existencia, en contra de la persona que va a ser demandada, de una obligación civil, patrimonial, líquida y exigible en el momento que se instaura el juicio. De lo anterior resulta que el Instituto, en caso de morosidad por parte del obligado al pago de cuotas, se veía obligado a invertir tiempo, dinero y esfuerzo para obtener, como cualquier particular, los derechos consignados en los títulos que expedía, desvirtuando sus finalidades de prestación de servicios sociales.
(3) Diccionario de Derecho Procesal Civil. 6a. Edición. Ed. Porrúa. México, 1970. p. 769 y sigs.
Ante la ineficacia del sistema, en el año de 1944, el Artículo que comentamos fue reformado para señalar que: "La obligación de pagar las aportaciones, tendría el carácter de fiscal, correspondiente al IMSS, en su carácter de organismo fiscal autónomo, la determinación de los créditos, su fijación en cantidad líquida, su percepción y cobro. Para reforzar lo anterior, a partir de 1945, la Ley de Ingresos de la Federación incluyó a las cuotas obrero-patronales, dentro de los ingresos de la Federación y en el año de 1958, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, un Acuerdo que dispone se establezcan Oficinas Federales de Hacienda para cobros del Seguro Social, que serán ejecutoras especiales.
A raíz del cambio tan trascendental que realizó el legislador en esta materia, surgió una polémica por demás controvertida respecto a si la naturaleza jurídica de las cuotas es de carácter fiscal o no, laboral o no, de ambas o de otra índole y hasta la fecha no se ha podido dilucidar totalmente la controversia.
Quienes sostienen que las cuotas obrero-patronales son de naturaleza fiscal, se basan en que basta que la Ley de Ingresos de la Federación las considere bajo el rubro de impuestos como un ingreso de la Federación, para que tengan el carácter de fiscales, más aún, porque obedeciendo al principio de legalidad tributaria, se encuentran dichas cuotas establecidas y reguladas en una ley formal que es la del Seguro Social, la que a su vez les atribuye el mismo carácter. Efectivamente, el Artículo 1o., fracción XVI de la Ley de Ingresos establece que la Federación percibirá los ingresos provenientes de los conceptos que ahí enumera, entre los que figuran las cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones y trabajadores; por su parte, la Ley del Seguro Social en sus Artículos 267, 268 y 271, les da la categoría de créditos fiscales, al igual que el Artículo 2o., fracción III de la Ley Orgánica de la Tesorería de la Federación, que textualmente dice: "Es de la competencia de la Tesorería de la Federación, aplicar el procedimiento administrativo de ejecución, establecido en el Código Fiscal de la Federación, para hacer efectivos créditos de toda clase en favor del Gobierno Federal y otros cuyo cobro esté encomendado a la Tesorería de la Federación, que para el efecto se considerarán como créditos fiscales, excepto cuando el origen y exigibilidad de los mismos se rijan por otras leyes.
El razonamiento que sigue esta teoría es el siguiente:
El Estado entre sus actividades, desarrolla una actividad financiera con objeto de allegarse de los medios necesarios para sufragar el gasto público que destina entre otros, a la satisfacción de las necesidades de la colectividad, entre las que resalta la seguridad social; así, la Ley de Ingresos dispone fiscalmente la recaudación de cuotas que integran el patrimonio del IMSS que como organismo público descentralizado, presta un servicio público que redunda en beneficio de la colectividad y como son a los impuestos, a los que corresponden sufragar estos servicios, se reúnen todas las características necesarias, para concederles el atributo de fiscalidad.
Esta teoría, parte del supuesto de que el Seguro Social es un servicio público, lo que se corrobora con el estudio de la exposición de motivos de la ley y con el Artículo 5o. de la misma, y que este servicio público es prestado por un organismo descentralizado, entendiendo por éste de acuerdo al Artículo 2o. de la Ley para el Control de Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, a las personas morales creadas por Ley del Congreso de la Unión o Decreto del Ejecutivo Federal, cualquiera que...
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