Napoleón y la administración pública moderna
| Autor | Charles-Jean Bonnin |
| Páginas | 72-91 |
IV. NAPOLEÓN Y LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA MODERNA
L
A
F
RANCIA MODERNA
fue creada por la centralización, pues contribuyó
decisivamente a la igualación humana y la prosperidad social. La centrali-
zación fue el elemento común del antiguo régimen y la Revolución y lo se-
rá también de la era napoleónica. Sin embargo, el rasgo más significativo
de la centralización es perceptible, de manera emblemática, en la adminis-
tración pública. Este rasgo esencial fue advertido por Tocqueville, quien
observó en el proceso de centralización el origen mismo de la Revolución y
lo inmortalizó con la frase: “De cómo una gran revolución administrativa
precedió a la revolución política”.1
Ese mismo proceso se cumplió rigurosamente en la época revoluciona-
ria, pues como Mirabeau hijo lo advirtió al rey,2ni varios reinados absolu-
tistas hubieran hecho tanto en favor de la autoridad real, como el primer
año de la Revolución. En efecto, los cambios revolucionarios, las guerras
exteriores, las luchas entre las facciones y el caos interno habían ocultado
temporalmente la realidad fundamental de una centralización perenne, a
la que “Napoleón le dio la forma definitiva y la hizo patente para siempre”.3
Sus manos modelaron la formidable administración pública que la Revolu-
ción había postulado intrínsecamente y convirtieron el torbellino revolucio-
nario en un mecanismo regular.
Las guerras y levantamientos ocurridos entre 1791 y 1799 habían pro-
ducido confusión, caos y corrupción por toda Francia. El bandolerismo
campeaba por doquier y los desertores atestaban los caminos, toda vez que
había levantamientos promonárquicos en el oeste del país. Después de
1795, el Directorio sólo conservaba un dominio precario de la situación, en
buena parte porque desconocía el monto de los recursos nacionales, no
contaba con la organización necesaria para actuar rápida y simultánea-
mente en el país ni con los instrumentos para hacer efectivas sus órdenes
en todo el territorio. Éste fue el caldo de cultivo que propició en 1799 el
golpe de Estado de Napoleón, así como su nombramiento como primer cón-
sul. Entonces había tomado fuerza una actitud crítica contra las autorida-
1Tal es el título de capítulo
VII
del libro tercero de su obra El antiguo régimen y la
Revolución, Madrid, Guadarrama, 1969 [1856].
2Se trata de Honoré Gabriel Riqueti, conde de Mirabeau (1749-1791), y que hay que
distinguir de su padre, el economista fisiocrático Victor Riqueti, del mismo título nobi-
liario. Geoffrey Bruun, The Enlightened Despots, Nueva York, Holt, Rienhart and
Winston, 1967, p. 28.
3Eduardo García de Enterría, Revolución francesa y administración contemporánea,
Madrid, Taurus, 1981, pp. 53-54.
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des locales electivas, pues la experiencia mostraba que no eran confiables
como gestoras de su propia administración y mucho menos para asistir al
gobierno central en tiempos de crisis. Su destino no era otro que la extin-
ción, pues siendo eficientes significaban un desafío para el gobierno, y
siendo ineficientes ponían en riesgo la seguridad del Estado.4
El ascenso al poder de Napoleón dio comienzo a un decenio (entre 1789 y
1799) en el cual los abogados, los oradores, los legisladores y los constitucio-
nalistas trataron en vano de edificar una administración estable. Un autor
cree que por eso el pueblo francés abandonó a políticos desacreditados,
para optar por un líder militar exitoso, al que convirtió en jefe de Estado.5
La reforma napoleónica derivó inmediatamente de la experiencia nega-
tiva de la actuación de esos entes locales electivos, rectificó la dirección
inicial y dio un perfil definitivo a la construcción territorial ideada por la Re-
volución. Esta reforma perduró virtualmente hasta la actualidad y alcanzó
a los países europeos, que fueron los tributarios directos del sistema terri-
torial francés.6
L
AADMINISTRACIÓN CENTRAL
El acceso de Napoleón al poder fue precedido por la conversión de los
comisarios del Directorio en comisarios supervisores de los departamentos
y de las autoridades locales, continuando de este modo el proceso de cen-
tralización. Pero con Napoleón se extinguieron los últimos comisarios, de
modo que al frente de cada departamento provisional fue nombrado un
prefecto asistido por un subprefecto. Con miras a fortalecer la centraliza-
ción, ya no se nombraron vecinos en los cargos locales. Éste fue el origen
de la recreación del funcionariado emblemático de la Francia de antaño, el
intendente, resucitado como el prefecto de la administración pública
moderna y cuyo ancestro inmediato fue el comisario de la Revolución. Todo
estaba dispuesto para que el gobierno pudiera dirigirse fácilmente desde
el centro, de manera que Napoleón se convirtiera en el director del nuevo
aparato.7
La centralización fue consolidada definitivamente por Napoleón, que le
dio una estructura de hierro personificada en los prefectos y los subprefec-
tos. Corrigió los proyectos de organización territorial de los líderes revolu-
cionarios y estableció un novedoso régimen local que permanece en lo
esencial hasta el presente.8
Bonnin retrató vívidamente al régimen imperial, cuyo titular tenía la
dirección suprema del Estado y en él residía el gobierno, de modo que esta-
4Brian Chapman, Los prefectos y la Francia provincial, Madrid, Instituto de Estudios
Políticos, 1959, p. 43.
5G. Bruun, op. cit., p. 102.
6E. García de Enterría, op. cit., p. 15.
7Karl Schmitt, La dictadura, Madrid, Revista de Occidente, 1968 (1964), pp. 216-217.
8E. García de Enterría, op. cit., p. 51.
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