Las Naciones Unidas y el Mantenimiento de la Paz
Conferencia pronunciada por el Sr. Lic. Alfonso de Rosenzweig Diaz, Jr., en el salón de actos de la Barra Mexicana, el día 26 de octubre de 1960, con motivo del XV aniversario de la ONU.
Hace quince años, cuando cincuenta países resueltos "a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra" -como se hizo constar en el Preámbulo de la Carta de San Francisco- establecieron la Organización de las Naciones Unidas, todos saludamos su advenimiento con grandes esperanzas y no pocas personas creyeron, con una gran dosis de ingenuidad, que por el solo hecho de haber creado un organismo encargado de mantener la paz, la humanidad podía estar segura de que se habían acabado las guerras.
Hoy esas mismas personas, después de haber observado que la existencia de las Naciones Unidas no ha impedido que los cañones vuelvan a disparar sus proyectiles en los Balcanes, en Corea, en Indochina, en Suez; no ha logrado un acuerdo sobre el desarme ni ha resuelto otros problemas que, como el de Berlín o el de China, pueden ser los semilleros de la próxima conflagración mundial; ni ha logrado, en consecuencia, que deje de cernirse sobre los hombres la amenaza de una catástrofe atómica -esas mismas personas- vuelven, las espaldas a la Organización y condenan a las Naciones Unidas como un experimento que fracasó.
¿Pero cuál es la realidad? Debemos preguntarnos si la experiencia de estos quince años confirma efectivamente la conclusión radical a la que llegaron los que pensaron que el organismo creado en San Francisco era una panacea que iba a convertir a toda la tierra en una Arcadia feliz, mediante el simple juego de los ciento once artículos que componen su Carta Constitutiva. O si, al contrario, la trayectoria seguida por las Naciones Unidas de 1945 a la fecha, permite decir que la Organización Mundial encierra en sí misma el germen de una evolución que con el tiempo habrá de perfeccionarla.
A tratar de contestar estas preguntas encaminaré mis esfuerzos; el tema es, sin embargo, tan vasto que no es posible agotarlo en el tiempo de que disponemos y, por consiguiente, me consideraré satisfecho si logro siquiera dejar apuntadas algunas reflexiones que me parecen indispensables para entender correctamente cuál es el papel que desempeñan hoy las Naciones Unidas, cuál es el que pueden desempeñar mañana, como organismo encargado de mantener la paz.
¿Qué son las Naciones Unidas? Todos sabemos que se trata de un organismo internacional, es decir de una asociación de Estados basada en la igualdad soberana de sus miembros, que tiene por propósitos esenciales: 1) conservar la paz; 2) restablecerla si es quebrantada; 3) hacer desaparecer las causas de la guerra; 4) armonizar los esfuerzos de sus miembros en ese sentido. Sus órganos principales son: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social, el Consejo de Administración Fiduciaria, la Corte Internacional de Justicia y la Secretaría. La responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales corresponde al Consejo de Seguridad, órgano de composición restringida en el que tienen una posición predominante cinco países: China, Estados Unidos de América, Francia, Gran Bretaña y la Unión Soviética; en efecto, el Consejo no puede tomar una decisión sobre una cuestión que no sea de procedimientos, sin los votos afirmativos de esos cinco países. Los otros dos Consejos, el Económico y Social y el de Administración Fiduciaria, se encuentran bajo la autoridad de la Asamblea General, en la que todos los Estados Miembros están representados y tienen igual voto. La Asamblea y los dos Consejos que están bajo su autoridad, junto con los organismos especializados que están vinculados con la Organización, tienen a su cargo, realizar los propósitos de las Naciones Unidas que se refieren a la extirpación de las causas de la guerra. En efecto, tanto la cooperación económica y social como la acción protectora de los pueblos que no han alcanzado el gobierno propio están orientadas en la Carta en ese sentido.
La Asamblea General tiene, además, asignadas importantes funciones políticas como son las que se refieren al desarme y a la regulación de los armamentos o al desarrollo progresivo del derecho internacional y a su codificación. Sin embargo, dentro de la economía de la Carta, es evidente que el Consejo de Seguridad tiene a su cargo el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, mientras que las funciones de la Asamblea, aun las políticas, pueden agruparse bajo el rubro que antes señalé, o sea el de hacer desaparecer las causas de la guerra. Tan cierto es esto que cuando el artículo 11 concede a la Asamblea General la facultad de discutir cualquier cuestión relativa al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, le pone dos taxativas: primero, no podrá hacer recomendaciones si la cuestión está siendo considerada por el Consejo de Seguridad; segundo, si la cuestión examinada por la Asamblea requiere acción, deberá referirla al Consejo de Seguridad.
Finalmente, la Corte Internacional de Justicia y la Secretaría son, respectivamente, el órgano judicial principal y el órgano administrativo de las Naciones Unidas.
Entre todos los órganos que hemos enumerado, existen únicamente dos que pueden imponer a los Estados Miembros sus decisiones: el Consejo de Seguridad y la Corte Internacional de Justicia. Si consideramos, sin embargo, que la jurisdicción de la Corte no es obligatoria per se sino que se requiere una aceptación expresa de ella por los Estados, tenemos que llegar a la conclusión de que el Consejo de Seguridad es el único órgano de las Naciones Unidas cuyas decisiones son obligatorias independientemente de la voluntad de los Estados Miembros a quienes estén dirigidas tales decisiones; y, en caso de que sus mandatos sean desacatados, el Consejo puede disponer de la fuerza para hacerlos respetar.
Como por otra parte, la Carta prohíbe a los miembros de la Organización que recurran a la amenaza o al uso de la fuerza, salvo en caso de legítima defensa contra un ataque armado o cuando se trate de la aplicación de medidas ordenadas o autorizadas por el Consejo de Seguridad, es indudable que este último tiene o pretende tener el monopolio de las fuerzas en las relaciones internacionales.
Si nos elevamos ahora por encima de las disposiciones de la Carta para tratar de apercibir la esencia del organismo estructurado en ella, creo que podremos decir que las Naciones Unidas constituyen el intento más serio que se haya hecho hasta ahora para organizar jurídicamente a la comunidad internacional, sobre la base de respetar la existencia de las entidades nacionales soberanas en que actualmente se divide el mundo.
La idea de organizar jurídicamente a la sociedad internacional no es nueva. Vitoria señalaba ya, que "todo el orbe es en cierto modo una sola república" y que la regla jurídica, como expresión objetiva de la solidaridad mundial, se impone al Estado inevitablemente, por encima de las soberanías individuales. Grocio, por su parte, sugería que "se tuvieran ciertas reuniones de potestades cristianas en las cuales sean definidas las controversias de los demás por aquellas a quienes no interesa la cosa controvertida, y aun se tomen las medidas de obligar a las partes que acepten la paz con justas leyes".
Sin embargo, a pesar de todos los proyectos esbozados, a pesar de ciertos ensayos, como el Congreso de Viena o el de Panamá, que pudieron haber sido el punto de partida de nuevas instituciones, continuó prevaleciendo la regla según la cual cada Estado podía hacer uso de la fuerza para hacer respetar sus derechos, derechos que él mismo se encargaba de definir y formular en cada situación concreta. Inclusive el Pacto de la Liga de Naciones, que constituye el antecedente más inmediato de las Naciones Unidas, no hizo del uso de la fuerza un monopolio de la comunidad, pues dejó a los Estados en libertad de recurrir a ella en ciertos casos y mediante el cumplimiento de ciertos requisitos.
En cambio, creo que podemos decir que la Carta de las Naciones Unidas satisface los requisitos que Kelsen señala para la existencia de un orden jurídico; en efecto, se propone provocar cierta conducta recíproca entre los Estados Miembros induciéndolos a abstenerse de ciertos actos que se consideran perjudiciales a la comunidad internacional y a realizar otros considerados de utilidad para ella; pretende asegurar que las controversias que se susciten entre los Estados puedan solucionarse de una manera pacífica y de conformidad con el derecho; prohibe el uso de la fuerza por los Estados y, en cambio, autoriza a la Organización para emplearla como medio de coerción.
Es más, la Carta no se limita a garantizar la seguridad en las relaciones internacionales (solución de las controversias mediante la aplicación del derecho vigente, sanción del transgresor de la norma jurídica) sino que pretende promover el cambio pacífico (desarrollo del Derecho Internacional, cooperación económica y social para crear condiciones de estabilidad y bienestar, ayuda a los pueblos en su lucha por alcanzar el gobierno propio), reconociendo en esa forma que la validez de un orden jurídico no depende únicamente del factor coerción, sino también de que encuentre un cierto grado de aceptación.
Uno de los mayores obstáculos para la paz ha sido siempre la carencia de medios eficaces. para controlar la actividad arbitraria de los Estados -lo que Kelsen llamaría la descentralización de la ejecución de las sanciones. ¿Cómo resolvieron el problema Io que redactaron la Carta de San Francisco? Aun cuando ya me referí a esta cuestión, al señalar las responsabilidades que dentro de la Organización tiene el Consejo de Seguridad, es necesario volver a examinarla con mayor detenimiento, porque ella nos dará la clave de la actuación de las Naciones Unidas durante los quince años que tiene de existencia y nos permitirá quizás, atisbar algo del...
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