?Por que algunos municipios en Mexico son mejores recaudadores de impuesto predial que otros? - Vol. 27 Nbr. 2, September 2018 - Gestion y Politica Publica - Books and Journals - VLEX 760230285

?Por que algunos municipios en Mexico son mejores recaudadores de impuesto predial que otros?

Author:Espinosa, Salvador
 
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Why Some Municipalities in Mexico are Better Property Tax Collectors than Others?

INTRODUCCION

En paises en vias de desarrollo como Mexico, donde los gobiernos centrales controlan las bases fiscales mas dinamicas y productivas, y donde las transferencias intergubernamentales constituyen la fuente principal de ingreso de los gobiernos municipales, el impuesto predial puede ser una herramienta efectiva para financiar el desarrollo economico a nivel local. Lamentablemente, la contribucion de este tipo de gravamen es minima. En Mexico, el impuesto predial representa tan solo 0.2 por ciento del producto interno bruto (PIB), la cifra mas baja en America latina si se compara con el promedio internacional de 2 por ciento (Revilla, 2013).

Los gravamenes a la propiedad poseen un potencial de generacion de ingreso que suele ser subutilizado, ya sea por las posibles consecuencias electorales que puede tener una reforma fiscal, o por restricciones tecnicas y administrativas que dificultan su recaudacion. Sin embargo, las crecientes presiones de gasto asociadas con la descentralizacion han obligado a muchos gobiernos locales a reconsiderar el papel de los impuestos a la tierra y la propiedad (Bahl y Martinez-Vazquez, 2007; Bird y Slack, 2013). El aprovechamiento del potencial de las pocas bases fiscales que los gobiernos locales controlan no deberia ser descartado si el objetivo es reconfigurar el sistema fiscal intergubernamental de un pais, o si la intencion es proveer a dichos gobiernos de mejores condiciones para participar en el mercado financiero (por ejemplo, mejorando su capacidad de repago de deuda o tomando medidas que contribuyan a disminuir los costos de financiamiento).

A inicios de la decada de 1990, el congreso mexicano aprobo una serie de reformas constitucionales que aumentaron el control de los gobiernos subnacionales sobre los impuestos a la tierra y la propiedad. Uno de los objetivos de tales reformas era dotarlos con fuentes adicionales de ingreso para enfrentar sus necesidades de gasto. Los resultados de dichas reformas fueron mixtos y, en ocasiones, poco alentadores. en el ano 2011, el Instituto Nacional de estadistica y Geografia (INEGI) publico un reporte que revisaba los planes de desarrollo, estrategias y politicas publicas relacionadas con el impuesto predial en 312 municipios mexicanos (INEGI, 2011). Los municipios seleccionados fueron evaluados utilizando cuatro grupos de indicadores para conocer la situacion que guardaban en materia legal y regulatoria, organizacional, tecnica y tecnologica. El grupo de indicadores relacionado con los aspectos legales y regulatorios considero las reformas legislativas que fueron introducidas para mejorar el catastro, la normatividad aplicable en la administracion del catastro y las medidas de politica publica para modernizarlo. Los indicadores organizacionales consideraron las estructuras administrativas existentes, el grado de conocimiento del personal sobre temas relacionados con el impuesto predial, si existia suficiente personal capacitado, o si existia la suficiente capacidad institucional para llevar a cabo tareas relacionadas con la modernizacion del catastro. El indicador tecnico se enfoco en la calidad de la informacion sobre valuacion y procesos de recoleccion de impuestos. El indicador tecnologico evaluo en que medida utilizan los gobiernos locales la tecnologia en la administracion de su sistema recaudatorio, asi como el grado de diseminacion de informacion fiscal.

EL reporte de INEGI (2011) utilizo estos criterios para evaluar el desempeno de las entidades seleccionadas en materia de recaudacion de impuesto predial. segun el reporte, municipios localizados en los estados de sonora, Morelos, baja california, baja california sur, Guerrero, Yucatan, chihuahua, colima y el Estado de Mexico daban indicios de un adecuado desempeno. caso contrario eran los municipios localizados en los estados de Coahuila, Oaxaca, Puebla, tamaulipas, Hidalgo y Guanajuato. ?Que factores pueden explicar tal divergencia? ?Por que las reformas aprobadas a principios de la decada de 1990 dieron resultados en algunos estados y fallaron en otros? ?Puede uno argumentar que el mal desempeno recaudatorio de algunas entidades es consecuencia de su incapacidad (o poca disposicion) para reformar sus sistemas de recoleccion impositiva, o se debe a factores estructurales que estan fuera de su control?

El reporte de INEGI es informativo pero carece del rigor metodologico necesario para llegar a conclusiones solidas sobre el desempeno recaudatorio de los municipios. Con esto en mente, ofrecemos a los lectores un analisis sistematico de los factores que influyen en la recaudacion del impuesto predial en los municipios de Mexico, asi como algunos elementos que los gobiernos estatales y municipales podrian considerar en futuras reformas a sus sistemas recaudatorios.

El presente articulo esta organizado de la siguiente manera: La segunda seccion enmarca la discusion en el contexto de la literatura sobre reformas al impuesto predial. La tercera seccion presenta la estimacion empirica del modelo que explica los determinantes de la recaudacion de impuesto predial. Para comprender mejor los resultados del estudio cuantitativo, la cuarta seccion del articulo revisa algunas de las medidas de politica publica en materia de impuesto predial implementadas en el estado de Baja California. La quinta seccion comenta las implicaciones de tales politicas en materia de desempeno recaudatorio, concluye, y presenta algunas recomendaciones para los lectores interesados en continuar con el estudio de este importante tema.

BREVE REVISION DE LA LITERATURA

El Congreso mexicano reformo el articulo 115 de la Constitucion en el ano 1999. Uno de los objetivos de la reforma era el de incrementar la capacidad de los gobiernos municipales para tomar decisiones en materia de administracion tributaria, y darles mayor autonomia para definir las tasas impositivas para el impuesto predial y los valores catastrales. Con esta reforma constitucional se buscaba incrementar la capacidad de generacion de ingresos en los gobiernos municipales y reducir los desequilibrios fiscales ocasionados por los procesos de descentralizacion. Sabemos, sin embargo, que existen marcadas diferencias en las caracteristicas socioeconomicas y capacidades de generacion de ingreso entre los gobiernos municipales mexicanos. Es de esperar que tal situacion afecte su capacidad para recaudar impuestos. ?Pero hasta que punto es valido argumentar que las diferencias en su desempeno recaudatorio son consecuencia directa de estas diferencias?

Como explica DeCesare (2008), existen factores directamente relacionados con las caracteristicas de un pais que afectan la capacidad de generacion de ingreso de los impuestos a la propiedad. Dichos factores reflejan las caracteristicas socioeconomicas de la jurisdiccion, el marco legal relativo a la politica tributaria y las practicas administrativas y catastrales. Segun el autor, la capacidad fiscal de una jurisdiccion (misma que refleja su habilidad para fijar gravamenes y recolectarlos) varia dependiendo de factores tales como la disponibilidad de propiedades, la situacion del mercado inmobiliario, el ingreso disponible de los residentes de la jurisdiccion, los niveles de pobreza, la distribucion del ingreso, el grado de urbanizacion, la situacion economica de la jurisdiccion, asi como los derechos de propiedad y tenencia de la tierra.

Bahl y Martinez-Vazquez (2007, 2008) exploran factores que afectan el impuesto predial en paises en vias de desarrollo y concluyen que las restricciones administrativas, los costos de recaudacion y las percepciones de los ciudadanos respecto al impuesto son retos importantes que dificultan el crecimiento de los ingresos tributarios. Aunado a esto, es frecuente enfrentar problemas relacionados con la baja productividad del impuesto (revenue yield), el adecuado cumplimiento de la ley y las implicaciones politico-electorales de un gravamen que, debemos reconocer, suele ser muy impopular.

Almy (2013), por otro lado, compara las caracteristicas del sistema recaudatorio en 187 paises y concluye que en regiones donde los gobiernos locales tienen mayor control sobre el predial suelen recurrir a este tipo de gravamen con mas frecuencia. Este articulo sugiere incluso que un impuesto basado en el area de una propiedad puede ser tan efectivo como instrumento para generar ingresos fiscales como un impuesto basado en el valor de la propiedad.

La literatura que aborda el caso mexicano estudia los factores que afectan la recaudacion del impuesto predial desde varias perspectivas. Algunos estudios se enfocan en el analisis de datos agregados (por ejemplo: Ibarra-Salazar y Sotres-Cervantes, 2009; Ibarra-Salazar y Varella-Mollick, 2010), mientras otros utilizan estudios de caso (por ejemplo: Perlo-cohen, 2008; Perlo-cohen y Zamorano-Ruiz, 2006; Ramos-Garcia, 2002).

Ibarra-Salazar y Sotres-cervantes (2009), por ejemplo, analizaron los 43 municipios del estado de Tamaulipas entre 2002 y 2006. Los autores consideran que los municipios cercanos a la frontera con Estados Unidos enfrentan mayores necesidades de infraestructura y servicios publicos, y que existen diferencias en los resultados de la recaudacion de predial con respecto a los municipios no fronterizos. con base en los resultados que emanan de su modelo empirico, los autores concluyen que el marco institucional en materia fiscal, asi como las variables de naturaleza regional son relevantes al explicar variaciones en los resultados de la recaudacion de predial.

Unda Gutierrez y Moreno Jaimes (2015) utilizan tambien datos de panel para estudiar la recaudacion del predial en Mexico entre 1969 y 2010. El estudio concluye que los resultados en la recaudacion de predial tienden a ser mas debiles en zonas rurales que en zonas metropolitanas, algo que los autores atribuyen al bajo valor de las propiedades, la debil capacidad recaudatoria de...

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