El municipio y la participación ciudadana (Primera parte)
| Autor | Luz del Carmen Martí de Gidi |
| Cargo | Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana |
| Páginas | 2-10 |
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Una de las constantes al inicio del siglo XXI que constituye un desafío a la globalización, radica en la revalorización de lo local como el espacio de definición de las formas de convivencia y de organización social y colectiva.
En efecto, en esta fase de globalización, integración económica y mundialización de mercados, surge también una tendencia a impulsar y fortalecer las identidades locales y regionales, como un mecanismo de defensa social de su entorno inmediato. Actualmente se revaloriza la ciudad-región como el espacio económico, social, cultural, más significativo, lo cual plantea problemas de cohesión social, identidad cultural y gobernabilidad.
La discusión actual en nuestro país en torno al municipio, se ubica en el siglo pasado a partir de la década de los 70, en que empezó un movimiento doctrinal para combatir el centralismo, que cristalizó en los noventas en la estrategia gubernamental llamada Nuevo Federalismo (1995-2000), que pretendía la redistribución de competencias, responsabilidades, capacidades de decisión y ejercicio de recursos fiscales de manera más equilibrada entre los tres órdenes de gobierno.
El programa especial Hacia un Auténtico Federalismo de la actual administración pública federal contempla como objetivo llegar a un nuevo pacto federal que habilite a cada orden de gobierno para ejecutar acciones que permitan el impulso de una descentralización responsable y cuidadosa, basada en criterios de eficacia, respeto a la autonomía y equidad.1
Las reformas al artículo 115 Constitucional en 1999, constituyeron un gran avance, al reconocer al municipio formalmente como un ámbito de gobierno, pero en la realidad no han sido acompañadas del suficiente apoyo financiero, ni de la asesoría técnica necesarias para avanzar en el proceso de descentralización. Por otra parte, los estados no han cumplido cabalmente con el reto de adecuar los marcos legales locales, que se traduzcan en una mayor autonomía de los ayuntamientos. En la práctica algunos estados han descuidado por años este seguimiento legislativo.
En este escenario, cobra importancia la participación ciudadana como un componente esencial de la democracia, como forma de organización social y de gobierno. Es en el ámbito local donde el ejercicio de la ciudadanía tiene mayores posibilidades de ser Page 3 efectiva. No en balde Jordi Borja habla ya de nuevos derechos de ciudadanía, derechos de tercera generación respecto del territorio, la demanda de ciudad y de espacio público.2
El presente trabajo está planteado de acuerdo al moderno enfoque del derecho constitucional, para el cual no basta el examen formal de la Constitución, sino que debe complementarse con los datos que nos proporciona la realidad política y social.3
México posee un perfil predominantemente urbano, que supone toda una problemática en infraestructura, carencia de servicios públicos, equipamiento, reordenamiento urbano, reservas territoriales, planes de desarrollo municipales, problemas medioambientales, de conurbación, entre otros, que requieren soluciones en que participen los tres niveles de gobierno.
A partir de un balance del proceso de adecuaciones de la legislación municipal de los estados, derivadas de la reforma de 1999 al II párrafo del artículo 115 Constitucional, se pretende analizar su contenido, y las aportaciones para facilitar la participación ciudadana en la solución de problemas de planeación, urbanismo y ecología de los municipios.
El propósito es el de sostener que una efectiva participación ciudadana en la toma de decisiones importantes en el ámbito municipal, propiciada por un marco legal favorable que incluya mecanismos de democracia directa, como el plebiscito y el referéndum, es la clave para transformar el espacio de lo municipal en un espacio público, integrador de las políticas públicas locales, y contribuir a crear condiciones para consolidar una gobernabilidad democrática.
La reivindicación histórica de la autonomía local que caracteriza al municipio, se ha entendido como la protección legal de la capacidad de autoorganización, de competencias exclusivas y específicas, de derecho a actuar en todos los campos de interés general de la ciudadanía y de disponibilidad de recursos propios no condicionados. El principio legitimador de la autonomía es el de la proximidad, la cual permite establecer una relación directa e inmediata de la organización representativa y la estructura administrativa con el territorio y la población.
El municipio en México ha sido objeto de reformas significativas en el curso de las dos últimas décadas.
La reforma de 1983 introdujo garantías para la suspensión de los ayuntamientos, la autonomía jurídica de los ayuntamientos; se hizo una enumeración de los servicios públicos que les corresponden de manera exclusiva, permitiendo la colaboración, en su caso, del gobierno de los estados, y se incluyó lo que se conoce como la "esfera económica mínima" de los municipios, enumerando las contribuciones e ingresos que deberían percibir.4 Page 4
La reforma de 1999 puede resumirse de la siguiente manera: reconocimiento expreso del municipio como ámbito de gobierno, autonomía jurídica y leyes estatales sobre cuestiones municipales, que aseguren la participación ciudadana y vecinal, modificaciones a los servicios públicos municipales e inclusión de la policía preventiva, asociación de municipios mas amplia; precisiones en relación a los ingresos municipales.5
Igualmente se modificó la fracción V ampliando las facultades del municipio en relación a las materias de desarrollo urbano, ecología y planeación regional: en el inciso c) se le otorgó participación en la formulación de planes de desarrollo regional; en el inciso d) se le facultó no sólo para manejar y controlar el uso del suelo, sino también para autorizarlo; en el inciso g) se estableció que el municipio podría participar no sólo en la creación y administración de zonas de reserva ecológica, sino también en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en la materia; en el inciso h) se concedió intervención al municipio en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; y finalmente, en el inciso i) se facultó al ayuntamiento para celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
La reforma de 2001, que se refiere a la denominada Ley Indígena, consistió en adicionar un párrafo a la fracción III del artículo 115, que señala: "Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley".
El municipio, de una larga tradición en nuestro país, es el nivel de gobierno más cercano a los ciudadanos, y por lo tanto es un elemento indispensable para satisfacer las necesidades de la sociedad y su entorno.6
El municipio mexicano corresponde a nuestra geografía política y a nuestro desarrollo: así encontramos municipios rurales, suburbanos, urbanos y metrópolis conurbados, municipios turísticos, mineros, pesqueros, etc. En este trabajo abordaré sólo la problemática del municipio urbano.
México cuenta con una larga tradición urbana7. De acuerdo al Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio 2001-2006 en la actualidad, de Page 5 conformidad con el XII Censo General de Población y Vivienda 2000, poco más de 63.2 millones de personas (cerca del 66% de la población total del país) residen en 364 ciudades mexicanas: en sólo 9 grandes zonas metropolitanas (de más de un millón de habitantes cada una) residen 33.2 millones de personas, el 52.1% de la población urbana del país; en 17 metrópolis menores a un millón de habitantes residen otras 11.9 millones de personas (18.7% del total urbano) y en 79 metrópolis menores a 500 mil habitantes residen 17.1 millones de personas (26.9% del total urbano del país)8, lo que determina que el Estado y la sociedad deban realizar considerables esfuerzos para atender una demanda creciente de empleos, vivienda, servicios básicos, equipamiento e infraestructura en el ámbito urbano.9
Debido a las últimas reformas al régimen municipal que favorecen la descentralización y lo reconocen como un nivel de gobierno, el papel del municipio en el desarrollo del país se ha dimensionado.
Ante la compleja diversidad arriba señalada que existe entre los 2,433 municipios del país,10 éstos se enfrentan a problemas derivados de la dotación de servicios, la infraestructura urbana y algunos equipamientos públicos como los mercados, agua y saneamiento, alumbrado, recolección de basura, zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, problemas de reservas territoriales, de conurbación, así como ambientales y de reordenamiento urbano, de manejo de zonas federales, problemas de contaminación del aire, manejo de residuos peligrosos, de vialidad, vendedores ambulantes...
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