Seguridad pública y municipalismo. Notas sobre el Convenio Específicde Adhesión para el Otorgamiento del Subsidio para la Seguridad Pública Municipal (SUBSEMUN)

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AutorArmando Trueba
CargoLicenciado en Derecho y alumno de la Maestría en Derecho Constitucional y Amparo de la Universidad Iberoamericana León.
Páginas1-26

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Presentación

El artículo 10º del PEF 2008 establece una partida presupuestal de $3'589,400.00 para el otorgamiento de subsidios a los municipios y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, destinada a la seguridad pública.

El 15 de enero de 2008, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo 01/2008, por el que se establecen las bases de elegibilidad de municipios para la asignación de recursos del SUBSEMUN. Posteriormente, el 25 de enero de 2008, se publicó el acuerdo por el cual se dieron a conocer las Reglas del Fondo Municipal de Subsidios a los municipios y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal para la Seguridad Pública, así como el Modelo de Convenio de Adhesión a las Reglas que deben suscribir los municipios. Page 2

Derivado de dichos acuerdos, el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, determinó la elegibilidad de 150 municipios en toda la República, los cuales serían beneficiarios de los subsidios integrantes del SUBSEMUN.

Es objeto de las presentes notas, apuntar el contenido y los alcances de las condiciones generales planteadas por la Federación para la concesión de los subsidios. En ese sentido, se hace mención a las relaciones entre la Federación y los municipios del país, a la luz de la entrega de los subsidios sin la participación de los gobiernos de las entidades federativas.

Este estudio analiza el régimen de las transferencias de los recursos federales y subsidios a un nivel municipal y su legislación aplicable, a efecto de determinar los alcances de las relaciones convencionales entre órdenes de gobierno.

En segundo término, se aborda el análisis de la naturaleza de los recursos del SUBSEMUN, las reglas para la elegibilidad de los municipios beneficiarios, su autonomía respecto al ejercicio de los recursos y el marco de sus obligaciones, mismas que deberán asumir al aceptar el régimen aplicable a este subsidio.

1. El municipio y sus facultades para convenir con la Federación

En relación con la naturaleza y modalidades de las transferencias y otorgamiento de subsidios con recursos públicos federales, se ha cuestionado si Page 3 jurídicamente el municipio, en México, goza de un marco constitucional y legal para realizar actos jurídicos con otras instancias o niveles de gobierno, distintos al propio de la entidad federativa a la cual pertenece. Dicho en otras palabras, el municipio como parte de una entidad federativa está llamado a observar y respetar la integridad estatal y ser congruente con los principios que han regido el tránsito de recursos del ámbito federal al municipal. El punto radica en determinar si los municipios pueden directa y legalmente celebrar con la Federación convenios para recibir transferencias de recursos y subsidios de parte de ésta, sin la mediación o intervención de las autoridades de los gobiernos de las entidades federativas.

1. 1 Régimen de las transferencias

La fracción II del artículo 115 Constitucional otorga a los municipios personalidad jurídica propia y potestad para manejar su patrimonio. De acuerdo al inciso h) de la fracción III de este artículo, el municipio tiene a su cargo, dentro de otras funciones, la de seguridad pública con arreglo al artículo 21 de la misma Constitución; asimismo, el tercer párrafo del mismo artículo 115 establece:

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivos. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de Page 4 manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio".

En un primer ejercicio interpretativo, si bien el legislador constituyente reconoce la personalidad jurídica propia del municipio, por otro lado, pareciera que restringe en cierto grado la capacidad de este ámbito de gobierno, ya que para materializar un convenio de coordinación con otro municipio, se requiere la anuencia de la legislatura estatal. La disposición constitucional limita al municipio en tanto solamente puede coordinarse para la prestación de un servicio con otros municipios, o bien con la entidad a la que pertenece, pero no así con la Federación, ya que este nivel gubernativo no se menciona expresamente.

Por otra parte, el artículo 73, fracción XXIII del texto constitucional faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación fiscal entre la Federación, estados, Distrito Federal y municipios.

Sentado lo anterior, vemos cómo en la concepción teórica de las relaciones tributarias entre los sistemas fiscales dentro de un estado federal se reconocen tradicionalmente tres tipos de relaciones:

  1. Relaciones entre la imposición federal y la de los estados miembros

  2. Relaciones tributarias de los distintos estados miembros entre sí, y

  3. Relaciones fiscales de los estados miembros con sus gobiernos municipales1

4 El el primer punto nos referimos a la participación de ingresos, estimada como la transferencia del nivel federal al estatal, en función del arreglo convencional entre los niveles de gobierno, bajo un criterio de efectos resarcitorios, en contraprestación a las facultades cedidas.

Esta modalidad de transferencias intergubernamentales se materializa mediante transferencias de fondos globales no condicionados, con arreglo a fórmulas previamente establecidas.

El segundo tipo de relaciones, relativo a las relaciones tributarias entre estados miembros, tiende a inhibir la doble imposición interestatal y procurar la equidad tributaria, en donde dos personas con la misma capacidad económica no deban soportar cargas fiscales distintas por el hecho de relacionarse con dos estados.

La lista enumerada omite incluir en sus principios la existencia de una relación entre la Federación y los gobiernos municipales. Más adelante nos ocuparemos de tal omisión. Page 6

La Ley de Coordinación Fiscal establece una clasificación en la partición de los recursos objeto del sistema de coordinación fiscal nacional, de donde se derivan:

a) Participaciones: en cuyo reparto intervienen tanto estados como municipios. En este caso, el inciso b), de la fracción III, del artículo 2-A de la Ley, establece que "Los Estados entregarán íntegramente a sus municipios las cantidades que reciban del Fondo de Fomento Municipal, de acuerdo con lo que establezcan las legislaturas locales [...]".

b) Aportaciones federales: Conjunto de recursos públicos condicionados a la obtención y cumplimiento de determinados objetivos en materia de educación básica y normal, servicios de salud e infraestructura social, así como para el fortalecimiento de los municipios, aportaciones múltiples, educación tecnológica y de adultos y seguridad pública que el Gobierno Federal presupuesta y transfiere a las haciendas públicas de los Estados, municipios y el Distrito Federal, en el marco de la Ley de Coordinación Fiscal.2

El capítulo de aportaciones federales establece el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, el cual es recibido por los municipios, a través de la entidad federativa, según lo expresa el artículo 37 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) Page 7

La fracción II del artículo 2-A de la LCF, al referirse al Fondo de Fomento Municipal señala que éste se distribuirá entre las entidades federativas, no directamente entre los municipios, aún cuando ciertamente los recursos pertenecen íntegramente a estos últimos.

El artículo 14 de la misma Ley parte de la base de que es precisamente la entidad quien se encuentra adherida al Sistema de Coordinación Fiscal y, en consecuencia, sus municipios. Al respecto, el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito ha sostenido en tesis aislada, que en virtud de la celebración de los convenios de coordinación fiscal otorgados por los estados, revisten el estatus de autoridades fiscales federales, tanto las autoridades de la entidad federativa como el municipio, y en el caso de éste último, para fundamentar su actuación como autoridad, debe citar en sus actos el acuerdo o convenio respectivo, criterio que nos lleva a inferir que, contrario a lo antes señalado, en tratándose de transferencias, el municipio es libre y competente para convenir con la Federación en materia fiscal3.

Según la misma Ley de Coordinación Fiscal existen sólo dos casos excepcionales en los que la Federación entrega recursos directamente a los municipios: i)cuando se trata de aquellos municipios colindantes con la frontera o los litorales por los que se realicen materialmente la entrada al país o la salida de Page 8 bienes que se importen o exporten, siempre que la entidad federativa de que se trate celebre convenio con la Federación en materia de vigilancia y control de introducción ilegal al territorio nacional de mercancías de procedencia extranjera; y ii) tratándose del derecho adicional sobre la extracción de petróleo, a los...

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