Acceso de las mujeres a la justicia. Políticas públicas en la implementación y ejecución de las órdenes de protección desde la perspectiva de equidad de género
| Autor | Lilia Mónica López Benítez |
| Cargo | Secretaria Ejecutiva de Vigilancia, Información y Evaluación del Consejo de la Judicatura Federal |
| Páginas | 165-176 |
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Acceso de las mujeres a la justicia. Políticas públicas
en la implementación y ejecución de las órdenes de
protección desde la perspectiva de equidad de género
Lilia Mónica López Benítez*
Sumario: I. Introducción. II. La violencia de género. III. Órdenes de pro-
tección. IV. Retos en la implementación de las órdenes de protección. Con-
clusiones y propuestas para la implementación y ejecución de las órdenes
de protección. Referencias.
I. Introducción
Justicia y género son dos tópicos que en la actualidad han cobrado fuerza, toda
vez que se buscan nuevas fórmulas no sólo para lograr la participación activa de
la mujer en todos los ámbitos de la sociedad, sino para la obtención de un verda-
dero acceso a la justicia de las víctimas de violencia familiar, laboral, social o de
cualquier índole.
La Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia es
muestra palpable de la voluntad nacional para prevenir, sancionar y erradicar la
violencia contra las mujeres, así como “garantizar su acceso a una vida libre de vio-
lencia que favorezca su desarrollo y bienestar conforme a los principios de igual-
dad y de no discriminación”1. La ley además de clasificar la violencia contra las
mujeres dependiendo del ámbito donde se produzca, proporciona los elementos
para prevenirla y erradicarla, de entre los que destacan las órdenes de protección,
que son actos de diversa naturaleza, pero de urgente aplicación en función del
interés superior de la víctima.
* Secretaria Ejecutiva de Vigilancia, Información y Evaluación del Consejo de la Judicatura Federal.
1 Artículo 1° Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
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II. La violencia de género
La viol encia contra la s mujeres es un fenómeno complejo. Tiene un carácter
multidimensional y se expresa en todos los ámbitos de la vida: las personas, la
familia, la comunidad, las instit uciones y la sociedad en general (modelo ecoló-
gico de corsi)2. También tiene implicaciones culturales, económicas, jurídicas,
políticas y sociale s e involucra a un am plio abanico de inst ituciones. Hablar
entonces de los obstácu los y retos para la impleme ntación y ejecución de las ór-
denes de prot ección en los casos de viol encia contra las mujeres implic a aludir
a todas est as dimensiones.
ECOSISTEMA DE LA VIOLENCIA
(Modelo ecológico de CORSI)
2 Corsi, Jorge, psicólogo argentino que desarrolla este modelo multidimensional que despliega
cuatro dimensiones de evaluación del problema de la violencia y a partir de éstos la intervención
terapéutica. Psicoterapia integrativa multidimensional, Ed. Paidós Ibérica, 2005.
INDIVIDUO
• Historia personal: maltrato en la niñez.
• Violencia familiar en presencia de la niña o niño.
• Ausencia o rechazo del padre
• Escolaridad
• Uso frecuente de alcohol
FAMILIA / RELACIONES
Factores predictivos de la violencia
• Control masculino de los bienes.
• Adopción de decisiones en la familia, el autoritarismo.
• Conflictos conyugales.
COMUNIDAD E INSTITUCIONES
• Legitimación institucional de la violencia
• Modelos violentos (medios de comunicación).
• Tolerancia y legislación social de la violencia de los hombres.
• Carencia de legislación adecuada
• Escasez de apoyo institucional para las personas que viven en impunidad.
Factores de riesgo
• Estrés económico.
• Desempleo.
• Aislamiento social.
• Alcoholismo
SOCIEDAD
• Ideas acerca del ejercicio del poder y la obediencia.
• Actitudes hacia el uso de la fuerza para la resolución de conflictos.
• Creencias y valores culturales acerca de: mujeres, hombres, niños y familia.
• Conceptos de roles familiares, derechos y responsabilidades.
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El modelo ecológico3 se conforma por una serie de estructuras concéntricas,
donde cada una se incluye en la siguiente; el ser humano se ubica primordial-
mente en el nivel más bajo, pero a la vez en todos, dado que en conjunto forman
parte de la interacción del individuo con la familia, la comunidad e instituciones
y en general con la sociedad, dependiendo del rol que, en nuestro caso, la mujer
juegue en su entorno y de las expectativas que ese papel tenga en la colectividad.
III. Órdenes de protección
En México las órdenes de protección están claramente establecidas en la Ley
capítulo VI y en el Reglamento de la ley en el capítulo II.
La ley define a las órdenes de protección como “actos de protección y de
urgente aplicación en función del interés superior de la víctima y son fundamen-
talmente precautorias y cautelares. Deberán otorgarse por la autoridad compe -
tente, inmediatamente que conozcan de hechos probablemente constitutivos de
infracciones o delitos que impliquen violencia contra las mujeres”4.
En esta definición se enuncian implícitamente los retos y dificultades para su
correcta y eficaz aplicación, puesto que el concepto involucra:
• Que las autoridades competentes comprenden cabalmente el significado
de la violencia contra las mujeres;
• Que conozcan la ley y su reglamento;
• Que tengan capacidad para discernir el “interés superior de la víctima”;
y,
• Que cuenten con los elementos necesarios (recursos humanos, informa-
ción, capacidad institucional, etc.) para su aplicación y cumplimiento.
La ley establece tres tipos de órdenes de protección:
1. Emergentes.- Consisten en la desocupación del agresor del domicilio
conyugal o donde habite con la víctima; la prohibición de acercarse al
domicilio, lugar de trabajo, estudios, domicilio de las y los ascendientes
y descendientes o cualquier otro que aquélla frecuente; el reingreso de la
3 El Modelo Ecológico es una estructura conceptual propuesta por Urie Bronfenbrenner y se
despliega en cuatro dimensiones básicas de evaluación e intervención terapéutica: cognitiva, conduc-
tual, interaccional y psicodinámica.
4 Artículo 27 LGAMVLV
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víctima al domicilio previa salvaguarda de su seguridad; la prohibición
de intimidarla o molestarla en su entorno social, así como a cualquier
integrante de su familia (Artículo 29 LGAMVLV).
2. Preventivas.- Establecen la retención y guarda de armas de fuego, pun-
zocortantes y punzocontundentes; el inventario de los bienes muebles e
inmuebles de propiedad común; el uso y goce de bienes muebles dentro
del domicilio de la víctima; el auxilio inmediato de autoridades policíacas
hacia aquélla; la entrega inmediata de documentos oficiales y de identifi-
cación de la víctima y de sus hijas o hijos; y, brindar servicios reeducativos
integrales especializados y gratuitos (Artículo 30 LGAMVLV).
3. De naturaleza civil.- Limitan o suspenden al agresor en el goce y disfrute
del régimen de visitas y convivencia con sus descendientes; la prohibi-
ción de enajenar o hipotecar el domicilio conyugal o de los bienes que
sean parte de la sociedad conyugal; el embargo preventivo de sus bienes,
que deberá inscribirse con carácter temporal en el Registro Público de
la Propiedad, a efecto de garantizar las obligaciones alimentarias, y la
obligación provisional e inmediata de proporcionar alimentos; así tam-
bién otorgan a la víctima la posesión exclusiva del domicilio conyugal
(Artículo 32 LGAMVLV).
En el caso de las medidas emergentes y preventivas, la responsabilidad de
otorgar las órdenes de protección recae en las autoridades federales, estat ales y
del Distrito Federal, en el ámbito de sus competencias, y en los juzgados de lo
familiar o a falta de éstos en los civiles para el supuesto de las órdenes de protec-
ción de naturaleza civil.
La ley también establece que las medidas son personalísimas e intransferi-
bles, toda vez que sólo la víctima puede solicitarlas (excepcionalmente un ter-
cero) y tienen efectos exclusivos para aquélla. La ley detalla el procedimiento de
solicitud y los elementos que la autoridad debe valorar para su otorgamiento.
Es interesante dest acar algunos aspectos que deben considerarse en torno a
estas medidas. En primer término, las órdenes de protección surgen en alguna
etapa del ciclo de la violencia contra las mujeres. Aluden no sólo al proceso judi-
cial, sino también a las características psicológicas y sociales de este flagelo. Los y
las estudiosas del problema de la violencia de género han documentado con cla-
ridad que las víctimas de la violencia y sus agresores se ven envueltos en un ciclo
que se repite una y otra vez —cada vez con mayor intensidad, gravedad y riesgo
para la víctima— cuyas fases se ilustran en el siguiente esquema:
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El ciclo de la violencia
La petición de órdenes de protección emergentes ocurre en la etapa de vio-
lencia explícita, momento crucial que da la oportunidad a las instituciones res-
ponsables para entrar en contacto con la víctima; este primer acercamiento y sus
resultados pueden ser determinantes para el curso posterior del asunto en el corto,
mediano y largo plazos. En otras palabras, las autoridades y/o instituciones no sólo
tienen que realizar adecuadamente la función que les compete y que se traduce
en librar las órdenes de protección pertinentes en tiempo y forma, sino tener la
capacidad para prevenir los daños actuales y evitar futuros episodios de violencia
y, por tanto, canalizar a la víctima a las instituciones y redes sociales de apoyo que
le permitan definitivamente romper el círculo de la violencia, lo que sin duda
implica sortear múltiples obstáculos o retos.
Etapa de
acumulación
de tensión Etapa de
contención
Etapa de
reconciliación Etapa de
violencia
explícita
Etapa de
remordimiento
Promesas
(Re) inicia y
crece la tensión
Negación de dificultades
Propósito de cambiar
Justificación
Culpa
Minimización
Miedo
Control
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IV. Retos en la implementación de las órdenes de protección
1. Conocimiento
La ley prevé que los responsables de otorgar las órdenes de protección lo harán
inmediatamente que conozcan de hechos probablemente constitutivos de infrac-
ciones o delitos que impliquen violencia contra las mujeres, supone el involucra-
miento de autoridades que cuentan con elementos suficientes para normar su cri-
terio y discernir cuáles hechos constituyen un ilícito y qué situaciones representan
un riesgo para la víctima. Es un reto muy importante porque significa que todas
las autoridades competentes no únicamente conocen la ley y su reglamento, sino
que están familiarizadas con el tema de la violencia y poseen los conocimientos
idóneos para identificar las diversas manifestaciones del problema.
2. Sistema interconectado
Es necesario el funcionamiento de un sistema que atienda de manera integral la
violencia contra las mujeres. Cualquier institución puede ser la “puerta de entra-
da” de una mujer en situación de violencia en diferentes et apas del ciclo, pero
sin duda es la etapa de violencia explícita cuando se acude a cualquier instancia
solicitando ayuda.
La experiencia apunta que las víctimas de violencia que requieren órdenes de
protección principalmente recurren a los servicios de salud y/o ante los respon-
sables de la procuración de justicia. También pueden solicitar auxilio ante otras
instituciones, como los organismos de derechos humanos (gubernamentales o no
gubernamentales), los centros de atención a víctimas de violencia, los mecanis-
mos de atención a las mujeres o promotoras de la equidad de género.
La primera condición para que las órdenes de protección sean aplicadas
es que todas las instituciones y, con mayor precisión, el personal que entra en
contacto con las víctimas, conozcan la ley, les informen que tienen derecho a
solicitar protección y les den facilidades para que acudan a las autoridades com-
petentes. Implica el funcionamiento de todo un sistema interconectado que fluye
y funciona adecuadamente. No es una novedad o una idea propia, la ley prevé el
establecimiento de un Sistema Nacional y un Programa Integral para prevenir,
atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres (Título III, capítulos
I y II). Este sistema precisa las instituciones implicadas, sus funciones y atribu-
ciones y, además, indica todas las acciones que deben instrumentarse para que
el sistema y el programa funcionen adecuadamente: capacitación, fomento de
una cultura que erradique los estereotipos y conductas que favorecen la violencia
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contra las mujeres, brindar servicios especializados y gratuitos tanto a la víctima
como al agresor, establecer bancos de datos e información para dar seguimiento y
evaluar las acciones, entre otras. Para una adecuada aplicación de las órdenes de
protección es preciso que lo previsto en la ley, en su conjunto, se aplique.
3. Enfoque sistemático
Las órdenes de protección, ya sean preventivas, emergentes o de naturaleza civil
son por definición temporales y su objetivo es proteger a la víctima. No van a la
raíz o a la causa del problema, sino a sus consecuencias. No se descarta su efi-
ciencia para cumplir los propósitos para los que fueron diseñadas, pero lo ideal es
que en el largo plazo sean innecesarias porque el problema ya no exista. La ley
plantea la prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres
observando una visión de largo plazo. Las órdenes de protección no deberían
estar desvinculadas de la perspectiva de un trat amiento integral a los casos de
violencia y propiciar que las personas que las requieran cuenten con todos los
recursos que la ley prevé para que, de esa manera, las mujeres realmente accedan
a una vida libre de violencia.
Es útil volver al Modelo Ecológico de Corsi para observar en qué parte del
complejo entramado social se insert a el tema de la violencia contra las mujeres,
en particular las medidas de protección. De acuerdo con el modelo citado, la
legislación se ubicaría en el tercer círculo dirigido a la comunidad y a las insti-
tuciones y, en ese punto, constituye sólo una de las herramientas jurídicas de las
que se dispone. Hacia abajo se incluyen las características individuales (historia
personal, maltrato en la niñez, escolaridad, etc.), las familiares como el control
masculino de los bienes, los conflictos conyugales, toma de decisiones y relacio-
nes de poder al interior de la familia; en el propio círculo en donde se ubica la le-
gislación hay condiciones que se relacionan con los problemas de aplicación de la
ley, la credibilidad de la sociedad en las instituciones, hasta las más generales que
se encuentran en el círculo de la sociedad en donde Corsi ubica a las creencias
prevalecientes en lo relativo a los roles familiares, los estereotipos que establecen
las ideas de lo que “debe” ser un hombre y una mujer e incluso la concepción del
necesario uso de la fuerza para la resolución de conflictos.
Es entonces necesario un enfoque sistémico que no se agota con el cumpli-
miento formal de las obligaciones que la ley establece, sino que requiere abrirse
a otros ámbitos como los patrones de conductas personales e institucionales que
nos conducen a un diverso desafío.
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4. Cambio de paradigmas
Los responsab les en todos los ámbitos de acuerdo a sus condiciones institucio-
nales, financieras y de ca pacidades no sólo deben conocer sus oblig aciones, la
ley, el reglamento; t ambién deben contar con un “sistema funcionando”; es de-
cir, con el conjunto de instituciones involucradas y las redes sociales existentes,
además de los recursos mínimos para cumplir con sus atribuciones, y al mismo
tiempo con la compren sión integral del fenómeno de la violencia co n todas sus
aristas e implicaciones .
Este reto es tan o más importante como el conjunto de requerimientos insti-
tucionales y financieros.
En el tema de la violencia, el problema no es sólo la ignorancia o el descono-
cimiento del fenómeno, sino el conjunto de ideas y creencias aún prevalecientes.
Todas las personas tienen una concepción de la violencia en general y de la agre-
sividad contra las mujeres en particular, tanto los servidores públicos como las
propias víctimas y sus agresores.
Por lo tanto, no se trata sólo de sensibilizar y capacitar a los responsables de la
atención de la violencia o de expedir las órdenes de protección, sino de eliminar
un conjunto de creencias acerca del problema, entre las más importantes:
A) La creencia de que la violencia es “natural”. Corresponde a un orden de
género todavía vigente que se caracteriza por ser patriarcal (supremacía
de los hombres), basado en relaciones de dominación, subordinación y
desvalorización de las mujeres. Por ende, la aplicación de la ley y las órde-
nes de protección implican la adopción del enfoque de equidad de género
al que, por otra parte, todas las instituciones y sus servidoras y/o servidores
públicos están obligados.
B) La idea de que las mujeres pueden —mediante voluntad o decisión— re-
solver por sí mismas la situación de violencia. “Si no lo hacen es porque
son tontas”, “les gusta que las maltraten o les peguen”, “cuando ellas di-
cen que no, en realidad quieren decir que sí”. Estas ideas originan justa-
mente la revictimización que evita que las mujeres denuncien, desistan o
se alejen de las instituciones responsables de la procuración e impartición
de justicia. Es necesario que las autoridades facult adas para expedir las
órdenes de protección conozcan que existe un círculo de la violencia del
cual las mujeres difícilmente pueden salir sin apoyo externo. También
es importante que se comprenda que las víctimas no son conscientes ni
están informadas de que la violencia no es natural, no es su “culpa” y que
el agresor será sancionado antes de que se propicien actos más riesgosos
para ella y sus hijos e hijas.
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C) La idea relativa a que la violencia es un asunto privado y entre “particu-
lares”. No obstante que ha habido importantes avances en el reconoci-
miento público y social relativo a que la violencia contra las mujeres es un
delito, aún no se ha erradicado la noción concerniente a que la generada
entre cónyuges es un asunto privado. La experiencia muestra de manera
incontrovertible que es la pareja la que en un porcentaje muy elevado
inflige violencia y son los hombres los principales agresores. Es preciso
que las autoridades involucradas tengan claridad de que la violencia es un
asunto de interés público que obliga a las instituciones a cumplir con las
obligaciones que la ley les confiere, no es un asunto elegible.
D) La percepción atinente a que la violencia física prevalece sobre otras for-
mas de violencia o es la que más daño causa. Este tema es particularmen-
te importante en lo que se refiere a las órdenes de protección porque los
responsables de valorar la pertinencia de su otorgamiento deben cono-
cer las secuelas de la violencia sicológica y el riesgo que corre una mujer
maltratada, sin que necesariamente se manifieste en una lesión física en
un primer momento y que la violencia sicológica produce igual o mayor
daño a las víctimas.
5. Autoridad competente
El último reto es definir quién es la autoridad a la que corresponde emitir las
órdenes federales de protección, sean preventivas o emergentes. La Ley General
de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia ni su reglamento lo pre-
cisan, contrario al caso de la ley del Distrito Federal que establece la competencia
del juez penal para librarlas.5
En la actualidad las órdenes de protección a nivel federal prácticamente no
existen, pues la Fiscalía Especial no cuent a con facultades para emitirlas ni mu-
cho menos con el poder coactivo para constreñir al agresor a cumplirlas; diverso
sería si un juez federal las dictara porque obligarían al destinat ario a hacer o
dejar de realizar un acto de violencia específico o incluso podría apercibírsele
con determinada medida de apremio para el supuesto de que intent ara burlar la
orden recibida.
El artículo 16 constitucional, en el párrafo décimo cuarto, prevé que serán
los jueces de control los facultados para emitir medidas cautelares o providencias
precautorias, donde justamente se ubican algunas órdenes de protección; sin-
embargo, aludir al juez de control nos sitúa en el entorno de la justicia oral que,
a nivel federal, todavía no cobra vida.
5 Artículo 64.
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No obst ante, por virtud de los Acuerdos Generales 75/2008 y 25/2009 del
Consejo de la Judicatura Federal, por el que se crean los Juzgados Federales Pe-
nales Especializados en Cateos, Arraigos e Intervención de Comunicaciones y el
diverso que reforma el acuerdo citado en primer término, los jueces cuentan con
competencia para librar medidas cautelares, por lo que podría ampliarse su com-
petencia para emitir órdenes de protección preventivas y emergentes vinculadas
exclusivamente con actos de naturaleza penal que den lugar a la comisión de
ilícitos federales; en tanto que las órdenes de naturaleza civil corresponderían a
los jueces de distrito en materia civil de conformidad con el artículo 54 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Conclusiones y propuestas para la implementación
y ejecución de las órdenes de protección
Las órdenes de protección relacionadas con la violencia contra las mujeres se
insertan en un fenómeno complejo y forman parte de un conjunto de medidas
orientadas a prevenir, atender y erradicar este flagelo. Se ha avanzado en el tema,
muestra, pero es claro que el gran reto es precisamente su aplicación.
Las órdenes de protección son insuficientes para hacer frente a un problema
que, por su magnitud y características, amerita una atención integral e implica
transformaciones que trascienden al ámbito de la impartición de justicia. Sin em-
bargo, es necesario avanzar en tres planos de manera simultánea; uno relativo a
crear las condiciones necesarias para que dichas órdenes sean emitidas y ejecuta-
das en tiempo y forma; que sean libradas por un juez federal competente; y que
estas medidas contribuyan a resolver de manera general y en el largo plazo el
problema de la violencia contra las mujeres.
Para lograrlo es necesario contar con políticas públicas que definan las estra-
tegias, prioridades y acciones para avanzar asertiva y firmemente con la intención
de obtener resultados en el corto plazo. Para lograrlo se requiere:
1. Sensibilización y capacitación en temas de violencia contra las mujeres
a los responsables de la aplicación de las órdenes de protección, enfoque
de equidad de género, así como definición del rol de las y los servidores
públicos en la materia.
2. Divulgación de la LGAMVLV y su Reglamento, y la identificación en cada
ámbito de aplicación (nacional, estatal, municipal e incluso comunitario)
de los responsables no sólo de otorgar las órdenes de protección, sino de
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atender los casos de violencia contra las mujeres, para proporcionarles los
elementos mínimos indispensables que les permita contar con suficientes
conocimientos del tema para desarrollar cabalmente su función.
3. La información en las redes interinstitucionales de los derechos de las víc-
timas de violencia relativas a solicitar órdenes de protección: instituciones
de salud, comisiones de derechos humanos, organismos no gubernamen-
tales que promueven los derechos de las mujeres, etc.
4. Asignación presupuestal para dotar a todas autoridades que presten ayuda a
las mujeres víctimas de violencia de los recursos materiales y humanos in-
dispensables para el cumplimiento de sus atribuciones y responsabilidades.
5. Realizar investigaciones que sistematicen, monitoreen y evalúen la expe-
dición de órdenes de protección, así como su divulgación para contribuir
a la erradicación definitiva de la violencia.
El acceso de las mujeres a una vida libre de violencia no debe ser sólo una
aspiración, sino una realidad cotidiana con la que estamos obligados a coadyuvar,
no sólo por el bien de las víctimas, sino porque significará que vivimos en una
sociedad justa, equitativa y democrática.
Referencias
Corsi, Jorge, Psicoterapia integrativa multidimensional, Ed. Paidós Ibérica, 2005.
Normativas
Acuerdo General 75/2008 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, por
el que se crean Juzgados Federales Especializados en Cateos, Arraigos e
Intervención de Comunicaciones (Diario Oficial de la Federación 04-XII-2008).
Acuerdo General 25/2009 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal,
que reforma el diverso Acuerdo General 75/2008, por el cual se crean
Juzgados Federales Especializados en Cateos, Arraigos e Intervención de
Comunicaciones (Diario Oficial de la Federación 17-VI-2009).
Oficial de la Federación 1-II-2007 y 20-I-2009).
revista del instituto de la judicatura federal
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Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Distrito Federal
(Gaceta Oficial del Distrito Federal 29-I-2008).
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Reglamento de la Ley de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
(Gaceta Oficial del Distrito Federal 26-II-2009).
Reglamento de la Ley General de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
(Diario Oficial de la Federación 11-III-2008).
