Contraste de los modelos de asignacion presupuestaria en el presupuesto social municipal.
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Contrast of the Budgeting Allocation Models in the Social Municipal Budget
INTRODUCCIÓN
El principio de autonomía en el ámbito de la actividad financiera local engloba la capacidad de las corporaciones locales para gobernar sus respectivas haciendas, sin interferencias de la tutela financiera del Estado, para permitir que las instituciones tomen sus propias decisiones en el proceso de obtención de los recursos financieros y en la libre organización de su gasto (Dorta etal., 2008). En virtud del ámbito político-administrativo español (López y Utrilla, 2000), las corporaciones locales disponen de competencias específicas definidas de acuerdo con el principio de subsidiariedad, lo que incide en la organización y gestión de aquellos servicios que afectan de forma más directa a la ciudadanía.
Aunque las corporaciones locales no gozan de autonomía plena para desarrollar las competencias atribuidas, sí disponen de un amplio margen de discrecionalidad sobre los diferentes programas o gastos presupuestarios. En este sentido, la elaboración y la aprobación del presupuesto, que coinciden con el año natural, se erigen como un acto institucional significativo, pues implican establecer las pautas a las que deberán ajustarse las intervenciones financieras en el futuro inmediato, desde los proyectos de inversión hasta las pequeñas partidas de gasto y una amplia diversidad de transferencias, sin perjuicio de las limitaciones impuestas por condicionantes externos e internos o por las decisiones del propio gobierno local en el pasado.
Asumiendo que las corporaciones locales gozan de un cierto grado de autonomía, ¿qué factores explican las decisiones de asignación presupuestaria para la prestación efectiva de los servicios públicos de carácter social? y ¿existen comportamientos diferenciados en la asignación presupuestaria de los diferentes servicios locales de esta naturaleza? El interés por analizar es tas cuestiones es importante, dado que permitirá conocer en qué medida, en la hacienda local, la asignación de los recursos presupuestarios para la producción de bienes públicos de carácter social (que comprende todos los gastos que realice la entidad en relación con sanidad, educación, vivienda y urbanismo y, en general, todos aquellos tendentes a la elevación o mejora de la calidad de vida) sigue un determinado patrón de comportamiento, y si el mismo es común para las diversas actuaciones de esta índole que ha de llevar a cabo la corporación.
Los factores que inciden en la asignación presupuestaria a los diferentes programas de las haciendas locales españolas no han sido suficientemente analizados, pues los estudios empíricos se han centrado principalmente en estudiar los límites del endeudamiento (Brusca y Labrador, 1998; Escudero y Prior, 2002 y 2003; Batista y Benito, 2005; Cabasés et al., 2007). Asimismo, la mayor parte de las referencias que existen son de carácter normativo y se centran en los principios jurídicos asociados con el proceso de elaboración del presupuesto o aportan conclusiones económicas desde una perspectiva descriptiva.
En la literatura encontramos evidencias de qué variables económicas, presupuestarias y del entorno específico del propio territorio pueden afectar a las decisiones de asignación presupuestaria de las haciendas territoriales locales. Concretamente, algunos factores explicativos son descritos dentro del ámbito de la teoría del federalismo fiscal (e.g., Cabasés et al., 2007; Poterba y Reuben, 1999; Musgrave, 1996; Tiebout, 1956), así como de la teoría de la agencia (e.g., DeMarco y Holley, 1984; Reck, 2001). En este sentido, cabe destacar el trabajo de Dorta et al. (2008), en el que los autores analizan las decisiones de asignación presupuestaria a nivel de grupo de función, escalafón máximo de la estructuración funcional de los presupuestos en la administración local española, centrándose en aquellos que suponen una prestación efectiva de servicios a terceros (concretamente los grupos 2: protección civil y seguridad ciudadana; 3: seguridad, protección y promoción social; 4: producción de bienes públicos de carácter social, y 5: producción de bienes públicos de carácter económico), llegando a la conclusión de que los aspectos económicos, presupuestarios y del entorno del territorio tienen significación en las decisiones de asignación en este nivel de agregación, si bien la situación difiere para cada una de las estructuras analizadas.
Desde un punto de vista empírico, la mayor parte de los trabajos se han centrado en contrastar las presunciones teóricas del incrementalismo (Danziger, 1978; Dempster y Wildavsky, 1979; Boyne et al., 2000) en diferentes niveles de la administración y los contextos geográficos. El presente documento se suma a la investigación realizada por Reddick (2003) en la que trata de contrastar dicha teoría presupuestaria con otras complementarias (modelo racional, anarquía organizada) en aras de comprender con mayor profundidad los factores que inciden en la asignación presupuestaria.
Con tal propósito se presenta un modelo empírico que permite analizar los factores que inciden en las políticas de gasto social en el ámbito local. Concretamente, hacemos referencia a los gastos en educación, sanidad, vivienda y urbanismo, cultura, bienestar comunitario y otros servicios comunitarios y sociales, actuaciones que desagregadas en el nivel de función configuran el conjunto del grupo de función 4, producción de bienes públicos de carácter social.
La organización del trabajo se ha estructurado como se expresa a continuación. En primer lugar, se revisa la literatura previa, destinada a ofrecer los fundamentos teóricos que justifican las hipótesis de investigación. En segundo lugar, se exponen los aspectos metodológicos, se describen la población objeto de estudio y las variables que conforman el modelo para, seguidamente, realizar la estimación de un modelo de datos de panel. Por último, se comentan los resultados obtenidos y, en un apartado final, se recogen las principales conclusiones extraídas del trabajo.
FUNDAMENTOS TEÓRICOS
La literatura empírica sobre las decisiones presupuestarias en el sector público ha estado dominada por la teoría del incrementalismo (Danziger, 1978; Boyne et al., 2000), siendo pocos los estudios que han contrastado otras teorías rivales derivadas de las presunciones de la teoría anárquica (garbage can budgeting) o los diferentes planteamientos del modelo racional (Reddick, 2003). El presente trabajo constituye una continuación de tales estudios e introduce como novedad el paradigma de la utilidad de la información presupuestaria como presunción del modelo racional. A continuación, se describen brevemente estas teorías.
MODELO ANÁRQUICO
La ambigüedad y la incertidumbre constituyen características básicas de la anarquía organizada (Cohen et al., 1972) que cuestiona el valor de los procesos racionales, provocando que las decisiones no se desarrollen mediante un proceso intencionado. Frente a la visión instrumentalista del modelo racional, la teoría anárquica concibe a las organizaciones como espacios sociales en donde confluyen múltiples racionalidades que se entrecruzan, donde se producen soluciones y decisiones que no corresponden a una intencionalidad definida. Cada problema trae consigo una solución en la que participan aquellas personas que manifiestan su interés de forma oportunista. La tecnología para alcanzar los objetivos es ambigua al carecerse de experiencia previa, lo que propicia que cada necesidad invente su propia solución, con una participación fluida que varía en el tiempo.
En este contexto de incertidumbre, interdependencia, diversidad e inestabilidad, el presupuesto está sujeto a cambios rápidos, radicales y no anticipados, lo que requiere que los esfuerzos de los gestores públicos se centren en la identificación de nuevos problemas, en el rediseño organizacional y en la búsqueda de los apoyos necesarios para realizar con éxito los cambios necesarios (Wildavsky, 1993).
A diferencia de los modelos incrementalista y racional, en el paradigma anárquico la planificación a largo plazo es imposible y la evolución de la organización no puede predecirse. En este proceso, el presupuesto puede moverse en cualquier dirección y constituye básicamente un proceso aleatorio (Reddick, 2003).
MODELO INCREMENTALISTA
Como consecuencia de limitaciones de tiempo, recursos y conocimientos, la elaboración del presupuesto se realiza mediante una disminución de las presunciones del modelo racional. En esta teoría descriptiva, es la realidad presupuestaria la que empuja a los directivos públicos a simplificaciones de cálculo mediante el uso de rules of thumb en aras de responder a la complejidad técnica de las decisiones de asignación del gasto público (Boyne et al., 2000).
Los directivos esperan participar en un cierto porcentaje de la cuantía que se prevé como aumento o disminución. Esta participación es intuida por los participantes y sirve como punto de referencia en las negociaciones (Dempster y Wildavsky, 1979) y, por lo tanto, las expectativas de los actores en la asignación presupuestaria encajan entre sí y sirven como marco de referencia para reducir la carga de cálculo para cada uno de los participantes. Ahora bien, los agentes encargados de adoptar las decisiones públicas tienen sus propios objetivos individuales (en muchos casos totalmente diferentes de la mera satisfacción de las preferencias de los ciudadanos) que van a intentar satisfacer. En un contexto de información imperfecta es fácil que algunos agentes sesguen las decisiones del sector público en su propio beneficio, con los costos de equidad y eficiencia que esto implica.
En este contexto si el objetivo principal de los políticos es mantenerse en el poder orientarán sus decisiones de gasto público hacia la dirección que mejor se adapte a los criterios que toman como referencia los ciudadanos a la hora de emitir su voto. Las ineficiencias que introducen estos comportamientos...
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