Un modelo de choques e interrupciones de reforma anticorrupción: Evidencia del caso mexicano.
| Autor | German Petersen Cortés |
| Cargo | German Petersen Cortés es profesor-investigador del Departamento de Estudios Sociopolíticos y Jurídicos del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (iteso). Periférico Sur Manuel Gómez Morin 8585, col. iteso, San Pedro Tlaquepaque, Jalisco, 45604. Tel: (33) 3669 3434. Correo-e: gpetersen@iteso.mx. orcid: 0000-0003-3275-8230. |
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Un modelo de choques e interrupciones de reforma anticorrupción
Evidencia del caso mexicano
A Shocks and Punctuation Model of Anti-Corruption Reform: Evidence from Mexico
German Petersen Cortés*
Resumen: ¿Cómo y por qué ocurren reformas anticorrupción en países con corrupción sisté-mica? El presente artículo se basa en evidencia histórica del caso mexicano para desarrollar un modelo de reforma anticorrupción. Las tres reformas bajo análisis —1982, 1995 y 2000— ocurrieron como interrupciones episódicas después de largos periodos de estabilidad en el subsistema anticorrupción. Las reformas fueron consecuencia de choques exógenos y endógenos que indujeron a la élite política a aprobar medidas de cambio institucional. El artículo también subraya la efectividad que pueden llegar a tener las instituciones y políticas públicas anticorrupción, un aspecto poco estudiado en la literatura al respecto —caracterizada por una “inclinación estructural”, es decir, por prestar excesiva atención a las estructuras económicas, político-económicas y democráticas que contribuyen al control de la corrupción.
Palabras clave: corrupción, anticorrupción, cambio institucional, equilibrio puntuado, choques, México.
* German Petersen Cortés es profesor-investigador del Departamento de Estudios Sociopolíticos y Jurídicos del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (iteso). Periférico Sur Manuel Gómez Morin 8585, col. iteso, San Pedro Tlaquepaque, Jalisco, 45604. Tel: (33) 3669 3434. Correo-e: gpetersen@ iteso.mx. orcid: 0000-0003-3275-8230.
Durante la investigación y escritura de este trabajo, el autor recibió la Beca Fulbright-García Robles y la Beca ConTex inanciada por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) y la Universidad de Texas en Austin. El autor se beneició de los comentarios de John Gerring, Bryan Jones, Patricia Maclachlan y Kurt Weyland (Universidad de Texas en Austin). También se beneició de los comentarios de Rasmus Broms (Universidad de Gothenburg) y de Rachel Bowen (Universidad del Estado de Ohio), quienes discutieron en páneles en los cuales se presentaron versiones anteriores de este artículo: Rasmus en la Reunión Anual de 2018 de la Asociación de Ciencia Política de Midwest (mpsa, por sus siglas en inglés) (Chicago, IL) y Rachel en la Reunión Anual de 2018 de la Asociación de Ciencia Política Estadounidense (apsa, por sus siglas en inglés) (Boston, MA). El autor también se beneició de los comentarios de revisores anónimos.
Artículo recibido el 3 de octubre de 2018 y aceptado para su publicación el 17 de junio de 2019. Traducción del inglés por Ana Inés Fernández.
doi: http://dx.doi.org/10.29265/gypp.v29i2.775
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Abstract: How and why do anti-corruption reforms happen in countries with systemic corruption? his work builds on thirty years of historical evidence from Mexico to develop a model of anti-corruption reform. he three reforms under study —1982, 1995, and 2000— happened as episodic punctuations after long periods of stability in the anti-corruption sub-system. he reforms were a consequence of exogenous and endogenous shocks that induced the political elite to approve them. he work also stresses the importance that reforming anti-corruption institutions and policies in countries with systemic corruption might have, an understudied subject in the literature —due to the literature’s “structural bent”, that is, an excessive focus on the economic, political-economic, and democratic structures that contribute to the control of corruption.
Keywords: corruption, anti-corruption, institutional change, punctuated equilibrium, shocks, Mexico.
ómo y por qué se dan reformas anticorrupción en países con corrupción sistémica? Con base en pruebas sobre México, este trabajo airma que las reformas anticorrupción se dan como interrupciones episódicas tras largos periodos de estabilidad y como consecuencia de choques externos e internos que inducen a la élite política a hacer reformas. Por lo tanto, con respecto a las pruebas presentadas, en lugar de ser continua o gradual, la reforma anticorrupción es episódica e interrumpida. Para ines de este trabajo, los factores que conducen al cambio ubicados fuera del subsistema anticorrupción se consideran exógenos, mientras que los localizados dentro, se consideran endógenos. Este trabajo argumenta que en México, el modelo de equilibrio, de choques y de interrupción era el único tipo de modelo de reforma anticorrupción entre 1980 y 2010, y por lo tanto, este modelo podría explicar reformas anticorrupción en otros lugares. El artículo no sostiene que dicho modelo de choques e interrupción sea el único modelo de reforma anticorrupción en general, sino que fue el único que se produjo en México durante el periodo analizado.
El modelo de choques e interrupción contradice las posturas que airman que el cambio institucional es continuo y gradual (Boas, 2007; Dahl, 1961; Davis et al., 1966; Greif y Laitin, 2004; Lindblom, 1959, 1979; helen, 2004; Wildavsky, 1964). Con este modelo, los enfoques teóricos que mejor explican las reformas anticorrupción son aquellos que creen que el cambio generalmente es rápido y considerable en un momento especíico, como la teoría del equilibrio interrumpido (Baumgartner y Jones, 2009). Dicha teoría reconoce que la gradualidad explica el cambio en políticas públicas la mayor parte del tiempo. Ciertamente, para este enfoque, casi siempre el cambio en políticas públicas es continuo y gradual. Sin embargo, la gradualidad no explica la mayor parte del cambio en
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políticas públicas. De hecho, para la teoría del equilibrio interrumpido, la mayor parte de los cambios no se da de manera gradual, sino con interrupciones, a las que siguen largos periodos de un equilibrio nuevo.
Las interrupciones que aquí se analizan se dieron por choques exógenos y endógenos. Este trabajo argumenta que los choques exógenos —económicos o políticos— dieron pie a choques endógenos en el subsistema anticorrupción —algún escándalo—, que abrieron “coyunturas críticas” donde se decidieron las reformas. Siguiendo el trabajo fundamental de Collier y Collier (1991: 29), por coyuntura crítica se entiende un “periodo de cambio signiicativo” o, más formalmente, “periodos de tiempo relativamente cortos durante los cuales hay una probabilidad sustancialmente elevada de que las decisiones de los agentes afecten el resultado de interés” (Capoccia y Kelemen, 2007: 348).
Este trabajo también pretende contribuir con la bibliografía sobre control de corrupción y criticar su “sesgo estructural”, es decir, su tendencia a airmar que para controlar la corrupción en países donde el problema es sistémico, los cambios institucionales y de políticas públicas tienen, en el mejor de los casos, un éxito limitado, y que los cambios que realmente importan se llevan a cabo en la estructura donde emerge la corrupción. Como se argumentará, la bibliografía menciona especialmente tres aspectos cruciales de dicha “estructura” para controlar la corrupción: la economía —grado de modernización económica—, la economía política —grado de liberalización económica— y el sistema político —grado de democratización. La bibliografía sobre la efectividad de las instituciones anticorrupción en países con corrupción sistémica tiene un desequilibrio signiicativo a favor de los “pesimistas”, quienes airman que, en tales contextos, las instituciones anticorrupción tienen un efecto muy limitado. Según ellos, se deben implementar reformas básicas, como Estado de derecho elemental, participación ciudadana y libertades civiles, antes de crear instituciones anticorrupción (He, 2000; Huther y Shah, 2000; Persson et al., 2013; Riley, 1998).
Las pruebas en las que se fundamenta este trabajo vienen de México. El análisis comprende el periodo de treinta años entre 1980 y 2010, que inicia con la campaña presidencial de Miguel de la Madrid, el primer candidato presidencial del antes hegemónico Partido Revolucionario Institucional (pri) que condenó públicamente la corrupción, y concluye con la reciente crisis de violencia en México, que ha cambiado la lógica de la corrupción. Hubo tres interrupciones durante el periodo: 1982, 1995 y 2000. Cada interrupción se dio tras choques externos y, luego, internos. Los choques exógenos fueron la crisis económica de 1981; las crisis política y económica de 1994, y el cambio presidencial en 2000
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del pri al Partido Acción Nacional (pan). Los choques endógenos que siguieron a los exógenos fueron los escándalos de corrupción que involucraron al presidente José López Portillo en 1982; aquellos que involucraron al presidente Carlos Salinas en 1994, y los escándalos relativos al inanciamiento ilegal de campaña del sindicato petrolero para la campaña presidencial del pri. Como se verá, la coniguración institucional anticorrupción fue estable en medio de dichas interrupciones.
Este trabajo es cualitativo y usa un enfoque histórico comparativo. Las instituciones anticorrupción son vistas como un subsistema del sistema político. Sin embargo, el subsistema es un sistema en sí mismo debido a las interacciones mutuas entre sus dimensiones, que se dan de forma interdependiente. El mode-lo supone que la élite política es el único actor que puede reformar las características legales de las instituciones anticorrupción. No obstante, en países con corrupción sistémica, la élite política tiende a beneiciarse muchísimo de la corrupción. En consecuencia, la élite juega un papel paradójico: es beneiciaria de la corrupción y, por lo tanto, en principio no...
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