México y la Evolución de las Prácticas del Fondo Monetario Internacional
JOSEPH GOLD(*)
(*) Actual asesor principal, y anteriormente Consejero Jurídico General y Director del Departamento Jurídico del FMI. Las opiniones expresadas en este artículo son las personales del autor y, salvo indicación expresa en contrario, no representan necesariamente las del FMI. El presente artículo es la versión en español del original en inglés que apareció en World Development, publicado por Pergamon Press
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ALGUNAS DE LAS PRIMERAS INNOVACIONES
Las relaciones de México con el Fondo Monetario Internacional (FMI) suscitaron el desenvolvimiento de algunas de las políticas más importantes de este organismo. Aunque en el presente artículo nos ocuparemos fundamentalmente de las innovaciones de los últimos años, citaremos también algunas de las más antiguas para demostrar el notable efecto que siempre ha tenido la relación con México en las prácticas del FMI.
Puede afirmarse incluso que las actividades de México antes de que se creara el FMI afectaron el carácter del organismo que se acordó establecer en la Conferencia de Bretton Woods de julio de 1944. Por ejemplo, México fue parte contratante de un acuerdo bilateral que puede considerarse uno de los precedentes -o dicho de otro modo, parte de la prehistoria- del acuerdo internacional multilateral que es el Convenio Constitutivo del FMI. El acuerdo bilateral era uno de los antiguos acuerdos de estabilización de Estados Unidos, celebrado en 1941.
Estipulaba que Estados Unidos le proporcionaría dólares al Gobierno de México en condiciones que salvaguardaban los intereses de ambos países, a fin de promover el equilibrio cambiario. El acuerdo contenía en germen la idea de la combinación de disposiciones reglamentarias y financieras que ocupa un lugar tan prominente entre las características del FMI.
Sin embargo, las semejanzas no se limitan a este aspecto del acuerdo bilateral. Para citar un ejemplo, las transacciones al amparo del acuerdo consistían en intercambios de monedas de las dos partes contratantes y no en préstamos de una a la otra. De ese modo las partes evitaban el oprobio que podía implicar un, préstamo. Por la misma razón, las transacciones básicas de asistencia del FMI a los países miembros también consisten en intercambios de monedas.(1) Al menos esa fue una de las razones que determinaron originalmente la forma de las principales transacciones, y esta técnica no se modificó en ninguna de las dos enmiendas del Convenio Constitutivo del FMI. El Convenio Constitutivo no habla de préstamos y créditos sino de compras y ventas de monedas. A pesar de la naturaleza jurídica de estas transacciones, se considera que el país miembro que solicita recursos del Fondo en realidad está solicitando un crédito, salvo en una categoría de transacciones, que se asimilan a la conversión en efectivo de un activo de reserva que mantiene en el FMI. El nombre atribuido a la política básica del FMI sobre el uso de sus recursos -política de tramos de crédito- demuestra a las claras el enfoque económico que se tiene de sus principales transacciones.
(1) Artículo V, Sección 2 a). (Todas las disposiciones que se mencionan son disposiciones del Convenio Constitutivo del FMI.) El FMI también puede venderle a los países miembros los activos de reserva denominados derechos especiales de giro (DEG) a cambio de la moneda del país miembro. Las transacciones de venta a cambio de la moneda del país indicadas en el texto y en la oración anterior de esta nota son las que se realizan por conducto de la Cuenta de recursos generales del FMI. Las transacciones por conducto de la Cuenta especial de desembolsos no tiene por qué adoptar esa forma. Pueden ser préstamos y no entrañar una contraprestación inmediataEste enfoque facilitó el desenvolvimiento del concepto de condicionalidad en el FMI antes de que se le incorporase explícitamente al texto del Convenio Constitutivo con la Primera Enmienda.(2) La condicionalidad es la práctica del FMI de proporcionar sus recursos a los países miembros con sujeción a determinadas condiciones que se relacionan con las políticas que se prevé que observará el país miembro o con las medidas que se espera que adopte.(3)
(2) El Convenio original entró en vigor el 27 de diciembre de 1945, la primera enmienda, el 28 de julio de 1969 y la segunda enmienda, el 1o. de abril de 1978(3) Artículos y, Sección 3 a), c). Joseph Gold, Legal and Institurional Aspects of the International Monetary System: Selected Essays, Vol. I. (Washington, D. C., 1979), pág. 410-45 (en adelante citado como GoId, Essays, Vol I).
Otra característica de los convenios bilaterales de estabilización que constituyó un precedente para el FMI fue el principio de que cuando las dificultades de un país se debían a un déficit de la balanza de pagos, la carga de la recuperación no debía soportarla ese país exclusivamente. Es cierto, el país que experimentaba los problemas tenía la obligación de seguir una política conducente al ajuste de su balanza de pagos, pero el país con superávit de balanza de pagos también tenía que asumir parte de la carga suministrando recursos internacionalmente valiosos durante el plazo razonable que requeriría el ajuste. Este principio se ha observado desde los orígenes del FMI. Cada país miembro suscribe recursos del FMI por un aporte igual al de su cuota(4) y puede usarlos toda vez que lo exija la situación precaria de su balanza de pagos o de sus reservas.(5) Los recursos en monedas que el FMI proporciona a los países miembros, son las monedas de los países miembros cuya posición de balanza de pagos y reservas es firme.
(4) Artículo III, Sección 1(5)Artículo V, Sección 3 b).
La presión que ejerce sobre el país de moneda fuerte el uso de su moneda en transacciones del Fondo no se consideró equivalente a la que soporta el país de moneda débil, porque este último, como no puede esperar financiamiento externo indefinidamente, no tiene más alternativa que el ajuste de su posición. Un superávit de balanza de pagos no le impone al país una obligación de ese género. Fue para que hubiera una situación de justicia entre las dos clases de países que se incluyó en el Convenio original la "cláusula, de la moneda escasa". Al tenor de esa disposición, el FMI, si le resulta evidente que la demanda de la moneda de un país pone gravemente en peligro la capacidad de la institución de proporcionarla, debe declarar oficialmente la escasez de la moneda. El efecto de la declaración era autorizar a los demás países miembros a imponer limitaciones a la libertad de realizar transacciones cambiarias en la moneda escasa. En otras palabras, los demás países miembros por conducto del sistema cambiario podían discriminar al país miembro emisor de la moneda escasa toda vez que fuera plausible atribuir a sus políticas el desajuste persistente de las balanzas de pagos de los países miembros.
La disposición sobre moneda escasa sigue figurando hasta ahora en el Convenio Constitutivo,(6) aunque nunca se ha invocado. Una crítica muy frecuente es que la falta de una verdadera presión sobre los países miembros con superávit de balanza de pagos mantiene una asimetría del sistema monetario internacional. Sin embargo, la asimetría no es exactamente entre los países con déficit y los países con superávit, sino entre los países miembros que necesitan usar recursos del FMI y los que no necesitan financiamiento de balanza de pagos, o pueden procurárselo prescindiendo del FMI.
(6) Artículo VII, Sección 3.Otra situación por la que México atravesó en esos tiempos se relacionaba con los tipos de cambio. En julio de 1948, México informó al FMI que, debido a una crisis cambiaria a raíz de la cual había experimentado una grave pérdida de reservas, no podría mantener la paridad del peso mexicano, establecida conforme al Convenio salvo que se le asegurase que contaría con suficiente respaldo financiero. México trató de obtener ese respaldo del FMI, y también de Estados Unidos conforme al convenio de estabilización antes mencionado, junto con sumas adicionales del fondo de estabilización de Estados Unidos por encima del máximo estipulado en el convenio bilateral. Estados Unidos entendió que, para poder expedirse sobre esa solicitud, era necesario que el FMI decidiese si el peso tenía una paridad que el FMI consideraba apropiada en la situación de México y que, por lo tanto, pudiera respaldar con sus recursos. En el Directorio Ejecutivo se expresaron dudas sobre si la paridad era apropiada; sobre si, dadas las políticas de México, la paridad podría mantenerse, y sobre si era procedente proporcionar recursos del FMI, dado que el Convenio prohibía expresamente que se utilizaran recursos para financiar salidas de capital considerables o continuas.(7) También se dudaba de que México pudiera imponer controles de capital que fuesen eficaces.
(7) La disposición se encuentra en el Artículo VI, Sección 1 a) del Convenio original que se mantiene en el Convenio vigente.Ante semejantes reacciones, el Banco de México decidió que no podía apoyar la paridad entonces fijada para el peso y que tendría que dejar que la moneda flotara en el mercado de cambios hasta que México pudiera establecer una nueva paridad en consulta con el FMI a un nivel que pudiera mantenerse con el apoyo de suficientes recursos en dólares proporcionados por el Fondo y por otros. Un problema fundamental que planteó esa decisión fue si el FMI tenía la potestad de aprobar la flotación de una moneda como medida transitoria hasta en tanto se estableciera una nueva paridad. El problema era incluso más difícil, ya que México quería que el FMI aprobara la intervención de las autoridades mexicanas en el mercado de cambios cada vez que lo estimaran necesario para impedir fluctuaciones excesivas del tipo de cambio. Este problema de la flotación se consideró fundamental para el sistema de paridades, porque la flotación podía prolongarse durante mucho tiempo.
El 22 de julio de...
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