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El marco jurídico internacional de las pandemias desde un enfoque de gobernanza global

Autor:Pedro Alejandro Villarreal Lizárraga
Cargo del Autor:Doctor en Derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
Páginas:95-137
 
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CAPÍTULO TERCERO
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LAS PANDEMIAS
DESDE UN ENFOQUE DE GOBERNANZA GLOBAL
Como se ha mencionado en reiteradas ocasiones, la preparación y respues-
ta frente a pandemias involucra una serie de mecanismos de carácter jurí-
dico variado. Así, la utilización de un modelo de gobernanza global sirve
para examinar los instrumentos legalmente vinculantes, como lo son, por
ejemplo, el Reglamento Sanitario Internacional, la Constitución de la Or-
ganización Mundial de la Salud, el Pacto Internacional de Derechos Eco-
nómicos, Sociales y Culturales o la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. A la par, hay distintos documentos, acuerdos, protocolos o es-
tándares de naturaleza legal no vinculante, como lo son las directrices y/o
recomendaciones en el caso de las pandemias de influenza emitidas por la
Organización Mundial de la Salud, o incluso acuerdos regionales, como el
Plan Norteamericano para la Influenza Aviar y Pandémica.
Tal como se señala en el primer capítulo, el concepto rector de este
trabajo es el de pandemia, y no el de emergencia de salud pública de im-
portancia internacional. Ello deriva en que el análisis se centra en la ma-
nera en la cual, durante los eventos de 2009 y 2010 relacionados con la
  -
nera simultánea, instrumentos legalmente vinculantes con documentos o
acuerdos que no lo son. Es precisamente en este punto en donde se reitera
la utilidad del esquema de gobernanza: los efectos y consecuencias legales
que se presenciaron durante este periodo provienen, en algunos casos, de
un instrumento que no posee un carácter jurídicamente vinculante, lo que
    
vinculantes en la misma medida —y, en ocasiones, hasta en mayor magni-
tud— que de aquellos que sí lo son.274
274 Serna de la Garza, José María, Impacto e implicaciones constitucionales de la globalización...,
cit., pp. 71-75; “Developing the Publicness of Public International Law...”, cit., p. 11; Over-
beek, Henk, “Global Governance: From Radical Transformation to Neo-Liberal Manage-
ment”, International Studies Review, vol. 12, núm. 4, diciembre de 2010, p. 700. Como se señala
en el capítulo precedente, el término “gobernanza global” es quizá sólo una manera de
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96 PEDRO ALEJANDRO VILLARREAL LIZÁRRAGA
En ese sentido, los sucesos relacionados con la pandemia de 2009 pue-
den ser asociados directamente con las directrices (guidelines) conocidas como
“Documentos Orientadores”, expedidas por la Organización Mundial de la
Salud.275 Sin embargo, éstos no pueden ser entendidos sin recurrir a su vez
a las normas de su Constitución, así como al Reglamento Sanitario Interna-
cional, en la medida en que éstos son los que proporcionan las bases para la
emisión de las referidas directrices.276
Vale la pena hacer una advertencia inicial: la normatividad que se en-
cuentra directamente relacionada con las pandemias en el ámbito interna-
cional no se limita al cúmulo de reglas, normas, acuerdos, pactos, etcétera,
que surgen bajo los auspicios de la Organización Mundial de la Salud. Exis-
ten, además, otros instrumentos que pertenecen ora al plano internacional
general, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, ora a un espacio internacional regional, como la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y su Protocolo de San Salvador.277 Se
opta por incluirlos en el presente capítulo, en la medida en que, por un lado,
hay reglas generales aplicables a los dos tipos de instrumentos al constituir
derecho internacional y, además, se les distingue de las normas jurídicas na-
cionales, que son el tema de discusión del siguiente capítulo.
Asimismo, se optó por un enfoque centrado en instrumentos y no en
actores,278
     
internacional como un problema de soft law de larga data. Véase Detter Delupis, Ingrid,
The International Legal Order, Aldershot, Dartmouth Publishing Company Ltd., 1994, p. 213.
275 La Organización Mundial de la Salud ha desarrollado varias ediciones de los docu-
mentos de orientación sobre pandemias, titulados  
guidelines for national and regional planning, 1999; Plan Mundial de la OMS de preparación para una

la pandemia, 2005;   2009; 
Risk Management. WHO Interim Guidance, 2013; y, por último, las directrices vigentes, Pandemic
2017.
276 La última parte del artículo 13.1 del Reglamento Sanitario Internacional prevé estas
facultades, a saber:
“13. Respuesta de salud pública 1. ...en consulta con los Estados Miembros, la OMS
publicará directrices para prestar apoyo a los Estados Partes en el desarrollo de la capacidad
de respuesta de salud pública”.
277 Esta distinción también la hace Aguilar Cavallo, Gonzalo, “La justiciabilidad de los
derechos sociales ante los jueces interamericanos (I)”, Diritti Umani e Diritto Internazionale, vol.
4, núm. 3, 2010, p. 521.
278 Este énfasis en las estructuras y los procedimientos (jurídicos) más que en los actores se
inspira en los postulados de Bogdandy, Armin von, Hacia un nuevo derecho público…, cit., p. 99.
Asimismo, no se niega la importancia de argumentar en términos de derecho internacional
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PANDEMIAS Y DERECHO: UNA PERSPECTIVA DE GOBERNANZA GLOBAL
Organización Mundial de la Salud,279 y se hará especial énfasis en ella, cabe
aclarar que no todos los instrumentos jurídicos aplicables en el caso de una
pandemia emanan de ella, sino que tienen orígenes diversos. En el capítulo
quinto se observa de qué manera estos instrumentos interactúan entre sí en
los niveles internacional/regional y nacional.
Finalmente, también vale la pena aclarar que el punto de partida para
seleccionar las normas internacionales relevantes será el relativo al sistema
jurídico mexicano; esto es, se incluyen aquellos tratados, acuerdos, pactos,
o cualquier otro documento internacional que se encuentre directamente
relacionado con México. Por lo tanto, en estas líneas no se profundiza en
otros documentos jurídicos regionales que no le son directamente aplicables
al país.
En suma, los argumentos que se presentan en este capítulo versan pri-
mordialmente sobre los aspectos internacionales del problema relativo a
  -
cionado con ciertos tipos de parámetros que se activan cuando se presenta
una pandemia. Lo que interesa es, pues, ver más allá de la naturaleza legal
—o no legal, según sea el caso— de la multitud de reglas, acuerdos o es-
tándares.
institucional, que es el que examina los regímenes jurídicos aplicables a cada institución u
organización que conforma el ámbito internacional, toda vez que, más allá de los principios
generales del derecho internacional (público), cada organización tiene su propio conjunto de
reglas, estándares y códigos internos que varían caso con caso. Para un intento de propor-
cionar el marco teórico que organiza los posibles principios rectores del derecho relacionado
con las organizaciones internacionales, véase Amerasinghe, C. F., Principles of the Institutional
Law of International Organizations, 2a. ed., revisada, Cambridge, Cambridge University Press,
2005, especialmente pp. 13-21.
279 Quizá la limitación más notable de obviar un análisis centrado en actores consiste
  
actos/decisiones que se adoptan en los fenómenos como las pandemias. En este capítulo
no se abundará en detalles respecto de otros actores tanto estatales como no estatales en el
ámbito internacional de la salud, como el Banco Mundial, la Cruz Roja Internacional, em-

Bill y Melinda Gates, o bien entes públicos nacionales, como el Centro para el Control y
la Prevención de las Enfermedades del gobierno de los Estados Unidos de América (CDC,
por sus siglas en inglés). No obstante, hay menciones pasajeras a este enfoque centrado en
actores, dado que no se puede ignorar su participación en la preparación y respuesta frente
a pandemias. Para un vistazo más detallado a la notoria participación de distintos actores
en el combate de enfermedades transmisibles, véase Lee, Kelley, “Understandings of Global
Health Governance…”, cit., pp. 27 y ss.; Aginam, Obijiofor, Global Health Governance…, cit,
especialmente pp. 88 y ss.; para propuestas de reformas jurídicas a partir de una visión de
actores múltiples, véase Kickbusch, Ilona et al., “Addressing Global Health Governance…”,
cit., especialmente pp. 551 y 554.
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