Las localidades como instituciones de gobierno democrático: teorÃa y praxis.
| Autor | Botero Ospina, María Helena |
| Cargo | P. 401-425 |
The Localities as Institutions of Democratic Government: Theory and Praxis
INTRODUCCIÓN
El presente artículo recoge parte de los resultados de la investigación efectuada sobre el proceso de descentralización intraterritorial en Bogotá, cuya finalidad era establecer un balance del mismo y una propuesta de distribución de competencias que permita poner en marcha la política de descentralización formulada para el distrito capital por la administración Moreno Rojas. (1)
Bogotá es una ciudad de grandes dimensiones y de elevados niveles de complejidad. Su gestión representa un reto para las instituciones y obliga a buscar estrategias que permitan alcanzar respetables niveles de eficiencia con mayores niveles de participación ciudadana.
Para responder a estas necesidades, la Alcaldía Mayor transformó las otrora inspecciones de policía, en las alcaldías locales, en torno a divisiones territoriales de carácter exclusivamente administrativo, a saber, las localidades. Éstas pueden entenderse como las zonas en las que se divide la ciudad, y que constituyen a un tiempo una estrategia de mejoramiento de la eficiencia y un mecanismo para extender y fortalecer la participación ciudadana.
La apuesta teórica de la administración, que toma como punto de partida los imaginarios colectivos sobre el deber ser de las democracias locales, asume que efectivamente las localidades abren la puerta a mayores y mejores formas de gobierno democrático para la ciudad. Las evidencias arrojadas por la investigación en la que se sustenta este texto revelan otros resultados. La hipótesis que articula el presente trabajo es la de que existe de hecho un perceptible abismo entre algunas propuestas teóricas (en particular aquellas que nutren los mencionados imaginarios colectivos) y la praxis, y que si bien los objetivos expresados en la política pública distrital de participación ciudadana apuntan a presentar a las localidades como espacios legítimos y abiertos a la construcción de ciudadanía, los hechos muestran que las democracias de las localidades reproducen los vicios de la política nacional y distrital, que permean las instancias de participación y que impiden la consolidación de las localidades (cuando menos hasta el presente) como verdaderas y legítimas instituciones de gobierno democrático.
Empezaremos por identificar los supuestos teóricos de referencia, luego nuestras dudas acerca de los "acuerdos" y "conceptos comunes" que múltiples actores predican y defienden en la relación entre descentralización y democracia. Finalmente presentaremos las evidencias y los hallazgos que surgen desde el trabajo de campo.
ALGUNOS ENFOQUES TEÓRICOS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN Y DEMOCRACIA LOCAL
En este acápite nos referiremos primeramente a los enfoques teóricos que en su tiempo dieron lugar a las reformas descentralistas de las cuales Colombia en general, y Bogotá en particular, fueron objeto. Luego expondremos las razones que impulsaron el proceso de reforma en nuestro país y finalmente los contenidos de las reformas para el caso colombiano y bogotano.
Cuando se aborda el concepto de descentralización existen tres tradiciones teóricas que explican sus orígenes y lógicas de funcionamiento. En primer lugar encontramos los discursos neoliberales según los cuales le corresponde al Estado asumir sus funciones bajo una lógica de mayor eficiencia y mayor control del gasto, lo cual se logra a través de dos vías: la primera, la reducción del tamaño del Estado y, la segunda, mediante la privatización de ciertos servicios de orden social y domiciliario hasta ahora en cabeza y monopolio del Estado, tales como la prestación de servicios de agua, electricidad, salud y educación, entre otros. (Haefner, 2000; Osborne y Gaebler, 1994; Oates, 1999; Bosch, 2005).
La segunda tradición teórica corresponde al neoestructuralismo, de acuerdo con la cual la descentralización tiene por objeto aumentar los niveles de eficiencia y eficacia del aparato estatal en la prestación de los servicios a su cargo a partir de instancias de regulación estatal, que dieron paso en América Latina al llamado Estado neorregulador, que permite la entrada del sector privado a la prestación de servicios de carácter público, pero desde las lógicas estatales. La neorregulación es la respuesta del gobierno a la crisis de legitimidad de la función pública por un lado y a la crisis de representatividad y participación política por el otro. Así las cosas, este enfoque descentralizador le abre la puerta a los agentes privados como prestadores de servicios y a los ciudadanos como controladores y auditores de la gestión estatal (Rondinelli y Nellis, 1984; Boisier, 1993; Borja, 1986; Sunkel y Zuleta, 1990; Alburquerque, 2004).
Finalmente, la tradición neomarxista hará una lectura crítica del concepto de descentralización, situándola como una respuesta del Estado y las clases dominantes a las crisis generadas por los ajustes económicos y de déficit en las finanzas públicas y a la crisis del sistema político en lo que respecta a los equilibrios de poder. En su versión neomarxista, la descentralización moderniza el Estado en sus formas de operación y funcionamiento, y al mismo tiempo ofrece a los ciudadanos ciertas formas de participación, bajo el ropaje de democratización del régimen (De Mattus, 1989; Haldenwang, 1991; Orjuela, 1993).
Lo que los tres enfoques tienen en común es que apuntan a definir cuál es el papel que le corresponde al Estado en los escenarios políticos, sociales y económicos. Según Haefner, la descentralización no es un proceso único que caracterice al actual orden económico, sino que ocurre paralelamente a su opuesto: la tendencia hacia la centralización. Según su criterio, la descentralización redescubre la idea relacionada con el agotamiento del orden económico que caracterizó el despegue de la posguerra y, por lo tanto, la derecha y la izquierda tienen razones "objetivas" para estar seducidas por la idea de la descentralización, aun cuando ésta sea entendida de manera diferente.
En el caso colombiano, para el ámbito nacional, el proceso de descentralización responde al enfoque neoestructuralista tanto en sus concepciones teóricas como en las condiciones históricas que dieron origen a las reformas. Colombia, en los años ochenta, afrontaba tres crisis diferentes. La primera, caracterizada por la deuda externa del país y sus grandes problemas de déficit fiscal que dieron lugar a restricciones de gasto, a la prohibición de importaciones de artículos suntuarios y al saneamiento del sistema financiero privado frente a las quiebras sucesivas de bancos en el país. Concomitantemente, el gobierno nacional y los gobiernos regionales atravesaban una profunda crisis de legitimidad originada en la ineficiencia de las administraciones públicas para prestar los servicios a su cargo y responder a las necesidades de los ciudadanos. Tales inconformidades fueron expresadas a través de sucesivos paros cívicos nacionales en los que se reclamaba al Estado mayor y mejor prestación de servicios.
Finalmente, el gobierno nacional, en la administración del presidente Belisario Betancur, se encontraba empeñado en sacar adelante el proceso de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), para quienes la ampliación de la democracia y los cambios en el sistema político eran condiciones principales para la negociación. Esto desde el punto de vista del contexto.
Desde el punto de vista teórico, el gobierno conservador del presidente Betancur entendía el Estado como prestador de servicios y como gran articulador del sistema político nacional. En este sentido su apuesta fue la de rediseñar y reformular las ya existentes instituciones públicas y políticas del país de forma tal que se incrementaran los niveles de eficiencia en la prestación de los servicios a cargo del Estado y se generaran marcos institucionales en los cuales los nuevos actores políticos, antes en la guerra, pudieran competir en condiciones de equidad con los tradicionales partidos políticos colombianos para obtener el poder en los escenarios regionales y locales.
Los resultados en términos de formulación de política pública se expresaron en cuatro grandes dimensiones de la descentralización, a saber:
Descentralización política
Se evidencia en la reforma descentralista desde varios mecanismos e instancias. La primera manifestación se inició con la elección popular de alcaldes en el año 1986, posteriormente acompañada de la elección popular de gobernadores en 1992 y la instauración del voto programático.
De este componente electoral de la reforma se esperaba una mayor cercanía entre gobernante y gobernado, así como una ampliación de la democracia local en tanto que existía la expectativa de que los mandatarios locales y departamentales fueran nuevos representantes de los partidos y grupos políticos y con ello se produjese una renovación del liderazgo en los gobiernos territoriales. De la misma manera se esperaba una ampliación en el número y representación de los partidos y grupos políticos, habida cuenta del surgimiento de movimientos cívicos y la creación de nuevos partidos de diversas tendencias con fuerte base territorial.
En paralelo, las Leyes 11 de 1986 y 136 de 1994, expedidas con la finalidad de promover, garantizar y hacer efectiva la participación de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos y el control de la gestión gubernamental, generaron grandes expectativas alrededor de una ola de ciudadanía y de democratización que repercutiría en la gestión pública. La razón de dicha expectativa tenía su base en el hecho de que muchos sectores consideraban que los procesos participativos no tenían lugar en ausencia de instancias y mecanismos para ejercerla; sin embargo, los mismos albergaban grandes ilusiones acerca de la cultura ciudadana de la participación y la conciencia de las personas relativa a sus obligaciones como ciudadanos y miembros de una comunidad política.
Descentralización fiscal
Esta estrategia fue...
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