La literatura comparada sobre reformas administrativas: desarrollos, limitaciones y posibilidades.
| Autor | Dussauge Laguna, Mauricio I. |
| Cargo | Report |
The Comparative Literature on Administrative Reforms: Developments, Shortcomings, and Posibilities
A lo largo de las últimas décadas, los gobiernos alrededor del mundo parecieran haber vivido una "era de las reformas administrativas" (Wright, 1994; Cassesse, 2003). Si bien los esfuerzos por cambiar deliberadamente los aparatos administrativos del Estado --sus organizaciones, procedimientos, servicios y actividades-- cuentan con una larga historia en México y muchos otros países (Pardo, 1991; Sánchez, 2004; Spink, 1999; Argyriades, 2007; Hood, 2000; Caiden, 2007), la "reforma", "reinvención", "renovación", "modernización" o "transformación" de los gobiernos ha ocupado un lugar prominente tanto en los discursos políticos como en las realidades administrativas de los últimos 25 o 30 años (Toonen, 2001, 2003a, 2003b; Pollitt y Bouckaert, 2004; oecd, 1995, 2005a; Arellano, 2004; Schneider y Heredia, 2003; Cheung, 2005; Kim et al., 2005; Dussauge, 2009b).
Como consecuencia natural, las contribuciones académicas sobre el tema han crecido exponencialmente. De acuerdo con Peters y Pierre (2001, 1), "para los estudiosos de la administración pública, y en general de la maquinaria institucional del sector público, las décadas anteriores han sido los anni mirabili". Y es que numerosos libros, volúmenes editados, artículos y hasta reflexiones o memorias personales (por ejemplo Bresser, 2003; Barber, 2008) han reseñado, analizado y tratado de explicar los procesos nacionales e internacionales de reforma. Frente a esta amplia producción intelectual, vale la pena preguntarse, ¿qué nos han dejado todos estos textos? ¿Cuáles han sido sus debates e intereses principales? ¿Cuáles han sido las aportaciones de la literatura comparada y cuáles sus limitaciones? ¿Qué nos queda por aprender sobre las reformas administrativas?
El presente ensayo intenta responder estas preguntas. Cabe aclarar que no se hace aquí una revisión exhaustiva de la literatura (algo por demás imposible), sino tan sólo de algunos de los autores y textos que suelen citarse con mayor frecuencia y que han marcado de manera fundamental los debates internacionales. No se trata tampoco de construir una revisión bibliográfica detallada como las ya realizadas por otros reconocidos autores (Aguilar, 2006; Barzelay, 2001; Arellano, 2004; Lynn, 2006), sino de ofrecer una interpretación de la literatura comparada sobre reformas administrativas, sus desarrollos, limitaciones y posibles líneas de investigación futuras.
El argumento central del ensayo es el siguiente. Por una parte, actualmente contamos con un amplio y detallado conocimiento de diversas experiencias empíricas, las dinámicas, los actores, las características y (hasta cierto punto) algunas de las consecuencias de los procesos de reforma administrativa. Es decir, los qués, los quiénes y los cómos. Tenemos, asimismo, un conjunto de conceptos, tipologías y modelos que han contribuido a comprender y ordenar en términos analíticos las realidades nacionales. Sin embargo, la literatura que se ha desarrollado todavía presenta limitaciones importantes en varios aspectos. Aún permanecen dudas importantes sobre los orígenes de las reformas, su relación con los entornos políticos y las tradiciones administrativas o su "transferibilidad" internacional, es decir, los porqués, los cuándos o los en qué circunstancias. Puesto en otros términos, podría decirse que la literatura comparada en esta materia ha avanzado de manera significativa en términos descriptivos, informativos y hasta analíticos, pero sus omisiones y sesgos han minado sus capacidades para ofrecer inferencias causales, explicaciones, conceptualizaciones o generalizaciones teóricas convincentes.
Lo que resta del ensayo se divide en tres grandes secciones. La primera busca sintetizar algunos de los temas principales que se han abordado en la literatura comparada sobre reformas administrativas. La segunda sección ofrece un conjunto de apreciaciones críticas sobre el estado actual de dicha literatura. La tercera sección sugiere algunas ideas y estrategias de investigación que podrían seguirse en los próximos años para enriquecer las aportaciones empíricas y, sobre todo, teóricas en este campo de estudios. Finalmente el ensayo cierra con un apartado de conclusiones.
LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN LAS DISCUSIONES ACADÉMICAS
Como se mencionó, la literatura sobre reformas administrativas es hoy en día inmensa. Además de docenas de libros y compilaciones, durante las últimas décadas la mayoría de las principales publicaciones internacionales en administración pública (Governance, International Review of Administrative Sciences, Public Administration, Public Administration Review, Journal of Public Administration Theory and Research, International Journal of Public Administration) han incluido con regularidad uno o más artículos sobre reformas administrativas en sus volúmenes anuales y en no pocos números especiales. De hecho, algunas publicaciones recientes se han creado en buena medida para servir de foro de discusión sobre estos temas (International Journal of Public Management, International Public Management Review, Buen Gobierno). En el ámbito latinoamericano la tendencia ha sido similar, con frecuencia suelen aparecer artículos sobre reformas administrativas en las principales publicaciones académicas de la región (Reforma y Democracia, Gestión y Política Pública, Foro Internacional, por citar sólo algunas).
La abundancia y diversidad de las contribuciones académicas (que lo mismo incluyen descripciones empíricas detalladas, que propuestas teóricas complejas) vuelven difícil la tarea de identificar un conjunto claro e indisputable de temas centrales. Sin embargo, aquí se sugiere estructurar la discusión en torno a cuatro áreas principales: los "paradigmas" que se han propuesto, los enfoques teóricos y los desarrollos conceptuales, los análisis sobre los efectos de las reformas y otros temas de reforma administrativa.
VIEJOS Y NUEVOS PARADIGMAS
Quizás uno de los aspectos más emblemáticos de la literatura especializada de los últimos años ha sido la intensa discusión en torno a la existencia de cuatro paradigmas de reforma. En particular, vale la pena destacar la gran cantidad de trabajos que han tratado de discutir las diferencias, los contrastes, las limitaciones, las ventajas relativas y los elementos particulares del paradigma de la vieja administración pública vis-à-vis la nueva gestión pública (NGP) (Lynn, 1998, 2001, 2006; Pollitt, 2009; Olsen, 2005; Arellano, 2004).
Como se sabe, desde finales de los setenta, a raíz de las crisis fiscales, económicas y políticas (Aguilar, 2006), comenzó a implementarse un conjunto de reformas administrativas en diversos países, particularmente los anglosajones como Nueva Zelanda, Australia y el Reino Unido (Boston et al., 1996; Barzelay, 2001; Christensen y Laegreid, 2001; Halligan, 2007). No fue, sin embargo, sino a principios de los noventa cuando la existencia de un nuevo paradigma fue conceptualizado como tal. En su texto ya clásico, Christopher Hood (1991, 3) destacaba que "el surgimiento de la 'nueva gestión pública' (en adelante NGP) durante los pasados 15 años es una de las tendencias internacionales en la administración pública más destacables" (véanse también Hood y Jackson, 1997; Dunleavy y Hood, 1994; Wright, 1994). Según Hood, diversos gobiernos habían comenzado a implementar reformas, como la transferencia de prácticas gerenciales del sector privado al sector público, el uso de mecanismos de control orientados a resultados y, en general, reformas que prestaban mayor atención a valores administrativos, como la eficiencia y la eficacia. De manera similar, con base en las reformas administrativas del estado norteamericano de Minnesota, Michael Barzelay (1992) señaló la transición de la burocracia a la "posburocracia", es decir, a organizaciones más horizontales (menos jerárquicas), orientadas a resultados más que a procesos y, sobre todo, enfocadas a los servicios y la atención a los ciudadanos entendidos como clientes.
Por otra parte, en los noventa aparecieron dos publicaciones más que, si bien no tuvieron orígenes académicos, marcaron de manera fundamental tanto la práctica de las reformas como la discusión intelectual que les siguió. En 1992 se publicó el texto de David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing Government, que ofrecería un decálogo de principios administrativos (véase el cuadro 1) y un conjunto de ideas con enorme potencial retórico, cuya influencia se notaría, tanto en la agenda modernizadora del gobierno de Estados Unidos en los noventa (Peters, 2001; Ingraham y Moynihan, 2003; Kettl, 2005) como en las discusiones y los foros internacionales (Kim et al., 2005). Finalmente, el texto Governance in Transition, publicado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), sintetizaría y, sobre todo, endorsaría un conjunto de medidas de reforma empleadas en algunos de los países que la integran, cuyo punto de convergencia parecía ser la "búsqueda de resultados", la "gestión del desempeño", la "descentralización" y el uso de "mecanismos tipo mercado" para la prestación de servicios, entre otros (OECD, 1995; véase también OECD, 1997).
La importancia que estos y algunos otros textos clave han tenido en los últimos tres decenios es considerable (véanse Barzelay, 2000, 2001; Aguilar, 2006; Arellano, 2004). Desde un punto de vista práctico, los textos ofrecieron una serie de ideas, críticas y conceptos que, como diría Mark Blyth (2002), sirvieron como armas en la guerra por transformar los marcos institucionales administrativos. Por otra parte, desde un punto de vista académico, las publicaciones tuvieron una función doble: definieron un nuevo paradigma administrativo y, al mismo tiempo, establecieron la idea de que existía un paradigma tradicional, que estaba fuera de sintonía con los tiempos actuales y que debía ser superado tanto en términos normativos como...
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