Limitaciones al poder de tributar en la Constitución Brasileña

AutorRegina Helena Costa
CargoLibre Docente en Derecho Tributario por la Pontificia Universidad Católica de Sâo Paolo, (PUC/SP)

Empecemos por recordar que, en el sentido amplio, la tributación es una actividad que comprende, no sólo la institución de tributos, sino también, su recaudación y la fiscalización del pago, tareas, estas últimas, eminentemente administrativas.

El Sistema Tributario Nacional Brasileño, resulta de la conjugación de tres planos normativos distintos: el texto constitucional, la Ley Complementaria que sirve de vehículo a las normas generales en materia tributaria (el Código Tributario Nacional) y la Ley Ordinaria, instrumento de institución de tributos por excelencia.

La Constitución de la República, con toda evidencia, es la principal fuente de Derecho Tributario en Brasil. Abarca los lineamientos para el adecuado ejercicio de la acción estatal para exigir tributos. Cabe destacar que constituye una peculiaridad del Derecho brasileño que el sistema tributario esté delineado esencialmente en la propia Constitución -a diferencia de lo que sucede en la mayoría de los países- en los cuales el texto fundamental dedica poca atención a la disciplina de la tributación, regulada, primordialmente, por la normativa infraconstitucional. Característica de la cual se extraen fácilmente, dos consecuencias relevantísimas para la adecuada comprensión de los parámetros a ser contemplados por el legislador y el administrador tributario.

La primera, consiste en que si la Constitución brasileña es rígida, por contemplar un proceso especial para su modificación, más complejo que el previsto para la elaboración de una ley ordinaria, la mencionada rigidez se transmite al Sistema Tributario Nacional, que solamente puede ser modificado, en su estructura básica, por medio de una enmienda constitucional.

La segunda consecuencia, según la cual toda modificación a implementarse en el plano infraconstitucional, deberá estar atenta a las señales preestablecidas en la Ley Fundamental, lo que resulta en la restricta libertad otorgada a los legisladores ordinarios y complementaria para disponer sobre la tributación y, obviamente, en la absoluta falta de libertad otorgada al administrador en dicho campo.1

La rigidez del sistema y la escasa libertad conferida a los legisladores y aplicadores de la ley tributaria encierran limitaciones que merecen examen. Las primeras limitaciones que deben registrarse, son las denominadas "cláusulas pétreas", normas constitucionales que consignan valores inmutables para el Estado Brasileño. Estampadas en los artículos 60 y , de la Constitución,2 interesan estrechamente al objeto de este estudio, las relacionadas con la imposibilidad que, mediante enmienda constitucional, vincular cualquier dispositivo que conduzca a la abolición de la forma federativa del Estado, de la separación de poderes y de los derechos y garantías individuales.

La Federación, como se sabe, puede ser clásicamente definida como la forma de Estado fundamentada en la autonomía recíproca entre la Unión y los Estados-Miembros. En Brasil, la Federación cuenta con un orden jurídico-político triple, frente a la autonomía igualmente otorgada a los Municipios.3

Así, sea cual sea la propuesta de alteración del sistema tributario, deberá contemplar, necesariamente, la repartición de competencias inherente al modelo federativo adoptado.

De la misma manera, el principio de separación de poderes, proclamado en el artículo 2º de la Constitución,4 coincide directamente con el perfil de las competencias tributarias, establecido en la medida que la ley es el instrumento fundamental para el ejercicio de la tributación,5 poco pueden los actos del Poder Ejecutivo en ese ámbito, so pena de ofensa al aludido principio.

Más aún, los derechos y garantías individuales constituyen barreras insuperables en la introducción de innovaciones dentro del sistema tributario, puesto que limitan la propia acción estatal de exigir tributos.

Los derechos individuales contemplados en la Constitución, son considerados derechos fundamentales, entendidos aquéllos sujetos a régimen jurídico diferenciado, lo cual les brinda mayor protección. La relación necesaria entre la tributación y los derechos fundamentales se revela, especialmente, por medio de la elección de los hechos que el legislador constituyente aprehende en las reglas matrices de incidencia tributaria y por la manera mediante la cual el Estado ejerce la actividad tributaria.

Como se sabe, los tributos alcanzan, obligatoriamente, dos derechos fundamentales: el derecho a la propiedad y el derecho a la libertad. El primero es...

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