Limitaciones del marco jurídico de la evaluación de programas federales de desarrollo social
| Autor | Myriam J. Cardozo Brum |
| Cargo | Doctora en Ciencias Politicas y Sociales UNAM, Profesora Investigadora del Departamento de Política y Cultura, UAM-Xochimilco |
| Páginas | 665-688 |
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Limitaciones del marco jurídico de la evaluación de programas federales de desarrollo social
Myriam J. Cardozo Brum*
El presente artículo presenta y analiza críticamente el marco jurídico vigente para los procesos de evaluación de los programas federales de desarrollo social iniciado desde el año 2001, en sus tres ámbitos fundamentales: la evaluación interna a la Administración Pública Federal, la realizada por el Congreso de la
Unión, y la evaluación externa llevada a cabo por instancias no gubernamentales.
Se concluye que existen muchos casos en que los reglamentos, lineamientos o hechos concretos incumplen la Ley y que estos no podrán ser revertidos a menos que los mismos sean detectados, corregidos y sancionados mediante una adecuación de su marco jurídico. Se realizan propuestas especíicas en casos concretos y se presentan las conclusiones correspondientes.
This paper present and critically examines the current legal framework applied to the evaluation processes of federal social development programs initiated since 2001, on their three essential areas: the internal assessment to the Federal Public Administration, one made by the Union Congress, and the external evaluation carried out by non-governmental organizations. The conclusion is that there are many cases in which regulations, guidelines or facts violate the Law and these will not be reverted
unless they are identiied, corrected
and punished by aligning its legal framework. Proposals are made
in speciic cases and present the
conclusions.
SUMARIO: Introducción / I. Marco jurídico vigente para la evaluación del desarrollo social / II. Análisis del diseño normativo y del funcionamiento de la evaluación /
III. Conclusiones / Fuentes de consulta
* Doctora en Ciencias Politicas y Sociales UNAM, Profesora Investigadora del Departamento de Política y Cultura, UAM-Xochimilco.
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Sección Artículos de Investigación
Introducción
Durante el siglo XX, en México se realizaron muy pocas evaluaciones a las políticas y programas federales de desarrollo social,1pero a partir de 2001 se han registrado importantes avances en la materia, promovidos por los decretos del Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley General de Desarrollo Social, publicada en 2004 y reglamentada en 2006.2A lo largo de diez años de investigación y consultoría sobre evaluación a nivel universitario, explicando el contexto sociopolítico en que ésta se origina, su organi-zación, sus procedimientos, métodos, resultados e impactos, he identiicado algunos problemas, ajenos a mi especialidad, en su marco normativo vigente, que justiican la realización de un diagnóstico que identiique las posibles insuiciencias (ambigüe-dades y vacíos) o incompatibilidades y cuyo perfeccionamiento contribuya sensi-blemente a incrementar la calidad, coniabilidad y credibilidad de las evaluaciones.
En síntesis, el presente ensayo deja de lado otros asuntos relevantes vinculados a los procesos de evaluación3para concentrarse en responder a las preguntas relativas exclusivamente al marco normativo: ¿existen normas que regulen los procesos claves en materia de evaluación?, ¿son suicientes, claras y consistentes entre sí?, ¿se cumplen?, en caso de no hacerlo, ¿se prevén sanciones?, si éstas existen, ¿se aplican? Las respuesta constituyen el objetivo principal de este trabajo, para lo cual se comienza por presentar una síntesis del actual marco jurídico de la evaluación, con algunos antecedentes imprescindibles, para pasar en la segunda parte a su análisis crítico, conclusiones y propuestas, no desde un punto de vista especializado en temas jurídicos, sino desde un enfoque multidisciplinario de investigación de los procesos de evaluación vigentes.
El marco anterior se divide en tres apartados: la evaluación al interior de la Administración Pública Federal, la realizada por el Congreso de la Unión, y la evaluación externa llevada a cabo por instancias no gubernamentales. A los efectos de facilitar la comprensión del presente trabajo se deinen sus conceptos básicos:
Las políticas públicas constituyen “un fenómeno social, administrativo y político especíico, resultado de un proceso de sucesivas tomas de posición, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismas que traducen, en un lugar y período determinado, la respuesta preponderante del mismo frente a los problemas públicos vividos por la so-
1También a partir de 2008 se ha desarrollado otra importante experiencia en el gobierno del Distrito Federal, pero ésta no será objeto del presente trabajo.
2Mientras en 2003 se evaluaron 30 programas, en 2010-2011 fueron 136; un porcentaje relevante de éstas han sido realizadas al programa social emblemático Progresa-Oportunidades.
3Revisar al respecto Cardozo, 2009 y 2012.
666 alegatos, núm. 84, México, mayo/agosto de 2013
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ciedad civil” (Cardozo, 2012: 24, retomando aportes de O’Donnell y Oszlak).4A su vez, las políticas pueden concretarse a través de programas o conjuntos de acciones que persiguen objetivos precisos, recursos y tiempos para alcanzarlos..
La evaluación se considera “una investigación aplicada, de tendencia interdisciplinaria, realizada mediante la aplicación de un método sistemático, cuyo objetivo es conocer, explicar y valorar una realidad [política, programa, institución, etcétera] así como aportar elementos al proceso de toma de decisiones, que permitan mejorar los efectos de la actividad evaluada. Se resalta la importancia atribuida a la emisión de un juicio valorativo sobre dicha actividad”.5
I. Marco jurídico vigente para la evaluación del desarrollo socialA continuación se presentan los marcos jurídicos correspondientes a los tres ámbitos en que la evaluación del desarrollo social se realiza.
I.1.- La evaluación interna a la Administración Pública Federal
La Constitución establece, en su artículo 134, que el gobierno federal tiene la obli-gación de administrar con eiciencia, eicacia, economía, transparencia y honradez los recursos económicos de que disponga. Para lograrlo, señala que sus resultados serán evaluados por las instancias técnicas que se establezcan y exige la realización de licitaciones públicas, mediante convocatoria también pública, en los casos de prestación de servicios, para asegurar las mejores condiciones de precio, calidad, inanciamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
Actualmente, y en materia de desarrollo social, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), en su título Quinto, Capítulo I, especiica las normas que rigen a la evaluación de esta política y señala a las instancias de la Administración Pública Fe-deral (APF) que fungen como actores del proceso: la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), cuyo titular integra el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), y que recibe los resultados de las evaluaciones (artículos 82 y 79 respectivamente); y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), a cuya consideración se deben someter los indicadores de gestión y servicios relativos a los procedimientos y la calidad de los servicios de los programas, metas y acciones de la Política Nacional de Desarrollo Social (artículos 76 y 77).
4Myriam Cardozo Brum, Evaluación y metaevaluación en las políticas y programas públicos. Estado del arte, Colección Teoría y Análisis, México, UAM-X, 2012, p. 24; Guillermo O’Donnell y Oszlak
O., Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación, Argentina: Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) 1976, y Oscar Oszlak, Políticas públicas y regímenes políticos: relexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas, Estudio CEDES, vol. 3, núm. 2, Argentina; CEDES, 1980.
5Myriam Cardozo Brum, op. cit., 2012, p. 44.
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Sección Artículos de Investigación
Adicionalmente, el Reglamento de la LGDS menciona algunas atribuciones co-rrespondientes a la Secretaría de la Función Pública (SFP), como ser informada por las dependencias y entidades de la APF de los convenios de concertación que celebren para promover la participación social en la evaluación de los programas de desarrollo social (artículos 44, 49 y 53). Asímismo, el Reglamento recupera la competencia de esta Secretaría, señalada en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAP), para emitir lineamientos relativos a la creación de contralorías sociales por parte de los beneiciarios de programas, las que tienen funciones de control de la aplicación de recursos y de la veriicación de la ejecución del programa, actividades relacionadas con la evaluación (artículo 67).
El citado Reglamento señala también el derecho de las dependencias y entidades de la APF a realizar evaluaciones de los programas, acciones y recursos destinados al desarrollo social que se encuentran a su cargo, observando los criterios, normas y lineamientos establecidos por el Coneval y enviándole a éste las evaluaciones con-cluidas para su consideración y, en su caso, revisión (artículo 77).
Como se ha mencionado, también la LOAP, publicada en 1976 y modiicada en 2009, establece competencias vinculadas a los programas sociales y su evaluación para las secretarías de Estado ya mencionadas:
De acuerdo con su artículo 31, inciso XV, corresponde a la SHCP preparar el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), que incluye el de las instancias operadoras de programas sociales, dentro del cual se encuentra, a su vez, el destinado a la realización de sus evaluaciones externas. Al mismo tiempo supervi-sa la aplicación de la planeación y del gasto público federal (incisos XXIII y XXIV).
Por su parte, el inciso XIX faculta especialmente a la SHCP para coordinar...
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