Los Decretos Legislativos su regulación en la Constitución Española y en los ordenamientos de las Comunidades Autónomas

AutorMarcos Almeida Cerreda
CargoProfesor Contratado. Doctor de Derecho Administrativo Universidad de Santiago de Compostela, España.
Páginas327-349

La temática de este trabajo se enmarca en el Proyecto de Investigación de la Xunta de Galicia titulado "La modernización de las Administraciones Territoriales (PGIDT06PXIB202096PR)", dirigido por el Prof. Dr. José Luis Carro Fernández-Valmayor.

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I Introducción

Los Decretos Legislativos constituyen la expresión tangible de lo que se conoce como "legislación delegada". Esta locución hace referencia a la técnica consistente en que el titular del Poder Legislativo atribuye al titular del Poder Ejecutivo, mediante una Ley de delegación, la potestad de dictar una norma con rango de Ley, denominada Decreto Legislativo.

En todos los Estados modernos, la razón de la aparición y pervivencia de este instrumento radica en que los Parlamentos, a medida que la vida social se hace cada vez más compleja, ven sobrepasada su capacidad de intervención para regularla, tanto desde el punto de vista cuantitativo, como desde el punto de vista cualitativo.

Desde el punto de vista cuantitativo, es posible constatar que la heterogeneidad y multiplicidad de las necesidades sociales a las que es necesario dar una respuesta legislativa hace que el número de asuntos que actualmente requieren la atención de los Parlamentos sea muy superior a aquéllos a los que estos pueden hacer frente; de ahí, que los órganos legislativos necesiten recurrir a la colaboración del Poder Ejecutivo, para que les descargue de una cierta cantidad de trabajo y, de este modo, puedan dar respuesta, en tiempo y forma, a la mayor cantidad posible de las demandas sociales de intervención normativa. Desde el punto de vista Page 328 cualitativo, hay que señalar que muchas de esas materias, por su naturaleza eminentemente técnica, son muy complejas y, dada su composición, política y no técnica, los Parlamentos no han sido diseñados, ni preparados, para abordarlas; por ello, acuden a esta fórmula de la legislación delegada para recabar la cooperación del Ejecutivo, el cual cuenta con mayores medios materiales y con expertos en los diferentes campos de la vida social moderna.

En particular, en el Ordenamiento español, esta técnica se halla presente desde la promulgación del Estatuto Real de 1834, en el que se disciplinaba el denominado "procedimiento de autorización legislativa al Gobierno".1

Se trata, pues, de una institución con casi dos siglos de historia que, actualmente, se regula en los artículos 82 a 85 de la vigente Constitución de 1978. Estos preceptos disponen:

Artículo 82

  1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior.2

  2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una Ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una Ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.

  3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.

  4. Las Leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.

  5. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

  6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las Leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control. Page 329

Artículo 83

Las Leyes de bases no podrán en ningún caso:

  1. Autorizar la modificación de la propia Ley de bases.

  2. Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

Artículo 84

Cuando una proposición de Ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de Ley para la derogación total o parcial de la Ley de delegación.

Artículo 85

Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos.

La aprobación en 1978 de la Constitución supuso el paso de un Estado centralista y unitario a un Estado compuesto y descentralizado. Así, hoy en día, en España, el Estado global comprende a la Administración Central del Estado y a varios sujetos constitucionalmente dotados de autonomía: las Comunidades Autónomas y los Entes Locales. En el caso de las Comunidades Autónomas, configuradas no sólo como Administraciones públicas sino también como entidades políticas (de modo que su organización es similar a la del Estado central: una Asamblea Legislativa, elegida por los ciudadanos mediante sufragio universal; un Presidente, el cual es escogido y controlado por la Asamblea Legislativa, y un Gobierno, designado por el Presidente del que depende la Administración autonómica)3, gozan del grado máximo de autonomía, que se traduce en la facultad de dictar Leyes de aplicación en sus respectivos territorios. Esta facultad, además de estar reconocida por la propia Constitución, aparece recogida en los respectivos Estatutos de Autonomía de estas Comunidades Autónomas. Estos Estatutos son las normas institucionales básicas de cada Comunidad Autónoma (artículo 147 de la Constitución), los cuales, en el marco fijado por la Constitución, asumen las competencias que le corresponden a la Comunidad Autónoma y establecen la organización propia de cada una de ellas. Los Estatutos de Autonomía son normas híbridas, pertenecen a dos Ordenamientos jurídicos: el estatal, en la medida en la que son Leyes Orgánicas, y al autonómico, en la medida en la que son las normas institucionales básicas de los mismos, dotadas de un procedimiento de reforma reforzado que impide su modificación como si se tratase de una simple Ley Orgánica estatal.

En consecuencia, en el actual sistema español, la problemática que dio lugar al nacimiento de la técnica de la legislación delegada se produce a dos niveles. Por una parte, en la Administración Central del Estado, en las relaciones entre las Page 330 Cortes Generales y el Gobierno de la Nación, y, por otra parte, en el ámbito de las Comunidades Autónomas, en las relaciones entre las Asambleas Legislativas autonómicas y los Gobiernos autonómicos.

En consecuencia, el objeto del presente trabajo es doble. En primer lugar, se pretende exponer, de forma clara y sistemática, la regulación contenida en la Constitución Española de 1978 sobre los Decretos Legislativos, como instrumento de colaboración normativa entre el Gobierno de la Nación y las Cortes Generales. A la hora de llevar a cabo esta tarea, evidentemente, se tendrá en cuenta no sólo el texto constitucional; sino también, por una parte, una selección de la abundante jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, existente sobre la materia, y, por otra parte, algunas de las más interesantes contribuciones doctrinales, extraídas de entre la no menos copiosa literatura jurídica escrita sobre este tema. Y, en segundo lugar, a la luz de la antedicha exposición, se procederá a describir, de modo crítico, la regulación que, sobre esta figura, se ha introducido en los Ordenamientos autonómicos.

II La regulación de los decretos legislativos en la constitución española

Un estudio detallado de la configuración que la Constitución de 1978 lleva a cabo de la legislación delegada requiere el examen de las siguientes cuestiones: las manifestaciones de la legislación delegada; los límites a la delegación; el procedimiento de elaboración de las Leyes de delegación y de los Decretos Legislativos; la eficacia y la revocación de la delegación; el control de la legislación delegada y las consecuencias del ejercicio de la delegación.

A Las manifestaciones de la legislación delegada

De acuerdo con el artículo 82.2 de la Constitución, existen en el Ordenamiento español dos clases de Decretos Legislativos: los Textos Refundidos y los Textos Articulados.

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