El principio de legalidad tributaria en el decreto-ley y en los tratados internacionales
| Autor | Lic. Rigoberto Reyes Altamirano |
| Cargo | Director general de Jurídica, Consultoría y Defensa, SC; presidente de la Academia Nacional de Derecho Fiscal de la Confederación de Colegios y Asociaciones de Abogados de México, AC (Concaam) |
| Páginas | D1-D15 |
En seguida se analiza el principio de legalidad tributaria de dos figuras que no provienen del proceso legislativo y que en sentido amplio constituyen leyes: el decreto-ley, como fruto de la legislación delegada, y los tratados internacionales.
Para ello, se hará referencia a los textos constitucionales de Argentina, Chile, España, Portugal, Venezuelay México.
Tradicionalmente se ha entendido que este principio atiende al sentido estricto de ley, es decir, al ordenamiento que proviene del Poder Legislativo, lo que desde luego, es una visión parcial de la misma, porque se estaría dejando fuera de dicho principio a otros ordenamientos o normas generales que no provienen del Poder Legislativo pero que constituyen una ley en sentido amplio, como son los casos del decreto-ley o la legislación delegada y de los tratados internacionales.
Las reglas que rigen para la emisión de este tipo de leyes en sentido amplio las establece el Poder Constituyente, desde la propia Constitución, por ello, aquí estaríamos hablando de una parte de la denominada superlegalidad constitucional, que en voz de Hauriou -citado por Jorge Carpizo (1)- sí consideramos que es el Poder Constituyente y no el Constituido, quien desde la Constitución establece los requisitos de la delegación legislativa y de los tratados internacionales.
En opinión de Riccardo Guastini (2), el principio de legalidad es un corolario de la doctrina política que ve no en la ley, sino más bien en la Constitución (y por tanto no en el Poder Legislativo, sino más bien en el Poder Constituyente) la expresión de la "soberanía"; por lo anterior, consideramos que al decreto-ley o legislación delegada y a los tratados internacionales les aplica dicho principio, bajo la premisa de que es el Poder Constituyente, a través de la Constitución, como norma jurídica, quien establece y delimita el ejercicio de la delegación legislativa por el Poder Ejecutivo, así como la celebración de los tratados internacionales por el Presidente de la República, con la aprobación del Senado de la República. De tal manera que a los decretos-ley y a los tratados internacionales les aplica el principio de legalidad, bajo la premisa de que es el Poder Constituyente, a través de la Constitución, como norma jurídica, quien establece y delimita el ejercicio de la delegación legislativa por el Poder Ejecutivo, y la celebración de los tratados internacionales por el Presidente de la República, con la aprobación del Senado de la República.
Allan R. Brewer (3), para distinguir entre el decreto-ley (García de Enterría le denomina "legislación delegada") y los reglamentos, estipula que el primero se dicta "en ejecución directa e inmediata de la Constitución y, por tanto, tiene rango legal", mientras que los segundos son "aquellos dictados en ejecución indirecta y mediata de la Constitución, los cuales al ser dictados en ejecución de la legislación tienen, por tanto, rango sublegal", es decir, existen "actos ejecutivos de contenido normativos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que tienen rango y valor de ley; y hay actos ejecutivos de contenido normativo dictados en ejecución directa e inmediata de la legislación, como son los reglamentos".
En igual criterio, a propósito del decreto-ley en México, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) determinó que la norma que se expide en uso de las facultades del artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), "no puede conceptuarse como creado por un acto administrativo, ni como consecuencia del ejercicio de la facultad reglamentaria prevista en la fracción I del artículo 89 constitucional, porque mediante esa facultad extraordinaria el Presidente de la República reforma una ley expedida por el Congreso de la Unión y el Tribunal Pleno es competente para conocer de los amparos en revisión en donde se controvierte la constitucionalidad de una ley, en sentido general, y no exclusivamente de las leyes expedidas por
Es decir, ante el decreto-ley se está en presencia de una ley formal y materialmente obligatoria, cuyo proceso de creación es sui géneris o diferente a la que se emite a través del proceso legislativo, pero al fin y al cabo una ley que obliga a gobernantes (cuidando de no rebasar el ámbito delegado) y a gobernados a que acaten los deberes que ahí se contienen.
Enseguida señalamos algunos requisitos legales que en nuestra opinión deben cumplirse al emitirse los decretos-ley.
En efecto, la delegación legislativa parte de una premisa fundamental: que haya un acto previo del Congreso, determinado expresamente en la ley, y que es la delegación.
En los casos de Argentina, España y Venezuela, todo el proceso para la emisión de la ley que dé las bases para la delegación, corresponde al Poder Legislativo, mientras en Chile (artículo 61), la iniciativa es del Presidente de la República, para solicitar la autorización, proponiendo el texto de la ley delegatoria, y se exige además para la ley habilitante que "los decretos con fuerza de ley estarán sometidos en cuanto a su publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley". Algunas conclusiones preliminares sobre esta situación consisten en lo siguiente:
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Debe existir una ley previa del Poder Legislativo, cuya iniciativa, discusión y aprobación corresponda a dicho poder.
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Por excepción, en el caso de la Constitución Chilena (artículo 61), la iniciativa de la ley habilitante corresponde al Presidente de la República.
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En todas las constituciones analizadas (Argentina, Chile, España, México, Portugal y Venezuela), el Poder Ejecutivo tiene el derecho de veto sobre la ley aprobada por el Poder Legislativo, lo que tendríamos que cuestionar, en virtud de que el órgano a quien se le va a delegar la función tiene derecho a objetar lo delegado, aunque esa delegación no corresponda a funciones propias.
Otro tópico, en materia de la ley previa que habilite al Ejecutivo y que atañe a la Constitución Mexicana, es la contradicción en que ha incurrido la SCJN para determinar cuál es la ley habilitante para el Ejecutivo, conforme al artículo 131 delaCPEUM,si es la Ley de Comercio Exterior (LCE), la Ley Aduanera (LA) o ambas.
La Segunda Sala de la SCJN, coincidiendo con lo dispuesto en el artículo 4o. de la LCE, estipuló que el ordenamiento que señala la delegación legislativa a favor del Ejecutivo, es precisamente dicha ley, conforme al razonamiento siguiente:
Si se atiende a que el artículo 4o., fracción I, de la Ley de Comercio Exterior establece que el Ejecutivo Federal tiene facultades para "crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con lo establecido en el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", resulta evidente que a través de dicha ley el Congreso de la Unión expresamente delegó su potestad tributaria al Presidente de la República para emitir disposiciones de observancia general en materia arancelaria o no arancelaria, siguiendo los lineamientos establecidos en el precepto constitucional referido. COMERCIO EXTERIOR. LA LEY FEDERAL RELATIVA ES LA NORMA A TRAVES DE LA CUAL EL CONGRESO DE LA UNION DELEGO SU POTESTAD TRIBUTARIA AL TITULAR DEL EJECUTIVO FEDERAL PARA REGULAR LAS MATERIAS ESTABLECIDAS EN EL ARTICULO 131, PARRAFO SEGUNDO, DELA CONSTITUCION DE LA REPUBLICA. Novena época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXII, julio de 2005, tesis 2a. LXXXI/2005, página 500.
Sin embargo, contradiciendo su propio criterio, la Segunda Sala de la SCJN estableció que la LA también es parte de la norma del Poder Legislativo, donde se otorga delegación al Poder Ejecutivo. Las tesis de referencia las comentamos por separado:
ADUANAS, CUENTAS DE GARANTIA. PARA ANALIZAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DEPOSITOS QUE DEBEN REALIZARSE EN ELLAS, DEBE TENERSE EN CUENTA QUE TAL OBLIGACION CONSTITUYE UNA LIMITACION A LA...
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