El laberinto del visado como instrumento jurídico de la Unión Europea. Un ejemplo de no modelo para UNASUR - Núm. 1-4, Julio 2013 - Ciencia Jurídica - Libros y Revistas - VLEX 501123870

El laberinto del visado como instrumento jurídico de la Unión Europea. Un ejemplo de no modelo para UNASUR

Autor:Antonio Muñoz Aunión
Cargo:Doctor en Derecho Internacional Público y Europeo por la Universidad Carlos III de Madrid
Páginas:101-126
RESUMEN

Fueron necesarios treinta años para que Europa fuera percibida como una entidad con fronteras exteriores comunes y regida por principios aduaneros y de vigilancia personal regulada por una suerte de modelo federal en progresión y que concede una gran visibilidad a la Unión Europea por cuanto al simbolismo. Este modelo por su rigidez y otras falencias quizás no sea apropiado para la Unión de... (ver resumen completo)

 
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Palabras previas

El tema del visado ha sido abiertamente debatido; se ha sugerido que el visado representa la soberanía estatal y que, muy posiblemente, quedase aferrado al control estatal.2

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A pesar de que el Tratado de Ámsterdam preveía que los asuntos de visado eventualmen-te, se transfirieran a la jurisdicción comunitaria, se conciben propuestas de más modestas ambiciones, como por ejemplo, la armonización de los estándares de visado. De hecho, los avances en armonización de visados son numerosos; primero, los Estados de la UE, como veremos, han desarrollado listas de Estados cuyos nacionales requieren visados y cuáles no. Es de destacar que al igual que "las listas de Estados seguros" los Estados han fracasado al no alcanzar una lista única. Las razones para ello son similares a las de las listas de Estados seguros. Cada Estado tiene sus propias consideraciones políticas vinculadas a las decisiones a adoptar en materia de inmigración. Segundo, la estandarización técnica de las etiquetas de visados (indicando la duración y la naturaleza de la estancia) se ha producido, aunque su ámbito no es global. Tercero, se ha desarrollado un sistema de comunicación unificado a nivel europeo, que une a las autoridades dentro del marco SIS, (actual SIS II)3 y Cuarto, un número de reajustes en la práctica de los visados se ha producido, en particular, respecto de los requisitos para la concesión de visados.

Conceptualmente, el visado es toda autorización concedida por un Estado miembro que autoriza a una persona a entrar en su territorio, siempre que se cumplen los requisitos de entrada y es válido para una estancia no superior a tres meses durante un período de seis meses a partir de la fecha de la primera entrada (visado de entrada); autoriza a una persona a atravesar su territorio o a estar en la zona de tránsito (visado de tránsito); o autoriza a una persona que ya se encuentra en su territorio a volver a ese país dentro de un plazo determinado (visado de regreso)".4

Estas medidas muestran claramente una estandarización de las políticas de visados, más que un deslizamiento hacia la comunitarización. Además, la estandarización sólo cubre ciertos tipos de visados de corta duración y "no se ha realizado ningún esfuerzo para reducir el número elevado de visados nacionales, a unos pocos que concedan los mismos privilegios en todos los Estados miembros".

Aunque estos objetivos están lejos de la política de comunitarización, se espera que ponga fin a la emigración secundaria, al asegurar que los órganos de control de fronteras se encuentren en posición para llevar a cabo controles efectivos en un área interna en la que no hay controles.

Pasamos a analizar la situación en la que se encuentra la Unión Europea en esta materia 1°2 y los progresos realizados.

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1. Introducción

El mecanismo tradicional de control de acceso al territorio bajo la soberanía de un Estado, es el del visado emitido5 en el país de origen por la oficina diplomática del país de destino.

En la década de los Ochenta existía una proyecto de lista común de países que necesitaban visado para entrar en la Comunidad Europea producto de la Cooperación Intergu-bernamental Trevi.6 Este visado permitiría una estancia de corta duración máxima de tres meses, en el conjunto del territorio de la Unión.7 Debido a la creación de un espacio común, la Unión Europea se ha visto empujada a comunitarizar su política en materia de visados: con la creación de una lista de Estados terceros cuyos nacionales deben tener un visado para acceder al territorio8 y la puesta en funcionamiento de un modelo uniforme para los Quince Estados miembros de la Unión.

La armonización no es completa en la medida en qué cada Estado podía añadir a la lista común algunos Estados terceros cuyos nacionales debían disponer de un visado para entrar en su territorio. Teniendo en cuenta este aspecto, la política común de visados tiene una eficacia muy limitada considerando que los Estados han hecho uso de esta facultad.9

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Asimismo, una política común de visados debería conllevar el reconocimiento mutuo de visados de corta duración emitidos por un Estado, en el resto de Estados de la Unión. Este reconocimiento mutuo estaba previsto en la propuesta inicial de Reglamento presentada por la Comisión. El Consejo no admitió este reconocimiento mutuo, al considerar que no podía realizarse en el marco del antiguo artículo 100 C, sin que se hubiese firmado con anterioridad la Convención sobre Fronteras Exteriores.

2. La cuestión de la conveniencia del visado de corta duración

Las dificultades que vamos a encontrar en materia de visados nos lleva a preguntarnos sí no sería más conveniente, que una verdadera política común de visados no se debería reorientar hacia la supresión de los visados de corta duración. En primer lugar planteamos la cuestión de por qué la necesidad de visados para controlar las corrientes migratorias. Anunciado como un medio de control de las migraciones, la figura del visado plantea dos cuestiones de importancia: su razón de ser y su utilidad.

i) Respecto del primero, la existencia de una autorización previa a la entrada en el territorio difícilmente puede conciliarse con el derecho de toda persona a abandonar no importa qué país, comprendido el suyo, y así se encuentra en el artículo 12. 2 del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos y el artículo 2 del Protocolo 4 de la Convención Europea de Derechos Fundamentales.10

Desde el momento en que el mundo está dividido en más de 190 países, sería lógico que al derecho de abandonar un país le siguiese necesariamente el derecho de entrada en el territorio de otro país. Todavía no ha madurado el tiempo de extender la supresión de la autorización de salida a la supresión del visado de entrada.

La lógica no siempre se convierte en norma jurídica, y el Derecho internacional funda la diferencia entre el derecho a abandonar y la ausencia de un derecho similar de entrada, en base a la soberanía nacional: todo Estado es competente para regular el acceso de entrada a su territorio.11 Cabe preguntase sí la movilidad de las mercancías y de capitales unida a la movilidad de información, podrá acomodarse a los obstáculos a la movilidad de personas.

Nos referimos al ideal clásico de supresión del visado de corta duración, que conllevaría al reconocimiento de un derecho absoluto a toda persona de viajar durante un período máximo de tres meses por cualquier territorio, no de un derecho de residencia. En cierta manera es similar al derecho de hospitalidad reconocido por ENMANUEL KANT en 1795 en su proyecto de Paz Perpetua,12 en el mismo sentido GROCIO, VITORIA, WOLF o PUFFENDORF

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que defendían un derecho a la libre emigración, a la estancia temporal y a la residencia permanente para los refugiados expulsados de sus hogares, siempre que los motivos para su admisión fueran legales.

ii) Pasamos a la segunda cuestión, la de la utilidad del visado de corta duración como mecanismo idóneo de control de las inmigraciones.

Si bien puede admitirse que en el estado actual de las relaciones económicas y demográficas mundiales, el control de las migraciones es un objetivo legítimo de interés general para algunos Estados o grupos de Estados, no es menos cierto que los visados no son el mecanismo más adecuado para alcanzar este objetivo.13 Así, la interrogante es la siguiente; puede el visado aprobar los dos test clásicos del principio de proporcionalidad: la eficacia y la necesidad del medio utilizado en vista a alcanzar un objetivo legítimo. El test de la eficacia plantea cuestiones: ¿el visado es realmente un mecanismo eficaz para combatir la inmigración irregular, al igual que como control de personas para la seguridad pública? Es poco probable, por un lado, los criminales internacionales y los terroristas generalmente disponen de todos los documentos y visados requeridos por las autoridades.

Por otro lado, lejos de disuadir la inmigración irregular, el visado la acentúa, frente a la dificultad de obtener un visado el ciudadano extranjero pasara a la inmigración clandestina, a merced de transportistas poco escrupulosos y corriendo riesgos de perecer en el camino. Una vez introducido clandestinamente, o una vez obtenido, difícilmente, el visado, el extranjero se instalará en la clandestinidad más allá de las estancias turísticas (3 meses) con el temor a no poder regresar en el caso de que vuelva a su país de origen. Lo prohibido refuerza la atracción de El Dorado mítico.

La dificultad de obtener un visado incrementa, de igual forma, con la finalidad única de permitir la entrada en el territorio, las solicitudes de asilo manifiestamente infundadas; además, la dificultad de obtener un visado perjudica al turismo, a los viajes de negocios, a los intercambios culturales e intelectuales, a las visitas familiares, y conlleva a unos tratos degradantes para aquellos que solicitan al esperar horas, e incluso días, largas colas para someterse a los controles predeterminados.14

Si la eficacia del visado resulta dudosa, su necesidad lo es aún más. El examen de la necesidad puede traducirse en un test de intercambiabilidad: ¿no existe otro medio más que el visado que permita alcanzar el mismo objetivo legítimo (de control de las migraciones) sin ocasionar un perjuicio tan elevado a los derechos fundamentales. De manera general, el control de identidad seguiría en vigor, y la...

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