Investigacion sobre implementacion y gobernanza: Direcciones y retos para el futuro/Implementation Research and Governance: Directions and Challenges for Future Research.
| Autor | Cejudo, Guillermo M. |
| Cargo | Entrevista |
En febrero de 2016, el CIDE fue sede de un simposio doctoral sobre "Gobernanza e implementación de políticas públicas". Durante cuatro días, los profesores Harald Saetren (Universidad de Bergen, Noruega), Peter J. May (Universidad de Washington), Peter Hupe (Universidad Erasmo, Roterdam) y Soren Winter (Centro Nacional Danés para la Investigación Social) dieron conferencias magistrales y discutieron textos presentados por estudiantes de doctorado y académicos en la fase inicial de su carrera; todos presentaron su investigación en curso. El simposio, coordinado por los profesores Guillermo M. Cejudo, María del Carmen Pardo y Mauricio I. Dussauge Laguna (todos de la División de Administración Pública del CIDE), cerraron con un panel sobre "Investigación sobre implementación y gobernanza: Direcciones y retos para el futuro". Lo que sigue es una versión editada de esa discusión de clausura.
Guillermo M. Cejudo: Esta semana hemos discutido los retos prácticos y teóricos para el futuro de la implementación tanto en la teoría como en la práctica. También hemos analizado un conjunto de cosas que es necesario hacer para entender mejor cómo funciona la implementación, y cómo se debería manejar, evaluar o incluso analizar la implementación. La mejor forma de iniciar esta conversación probablemente sea con algunas ideas que recapitulen lo que hemos logrado, y sobre lo que aún se necesita lograr para entender la investigación de la implementación en una era de gobernanza. Al inicio de este simposio de una semana, quizá pensamos que ésta era sólo una forma elegante de decir que la implementación
"sigue siendo relevante". Pero en la semana aprendimos que pensar en la implementación en una época de gobernanza significa entender la lógica de la implementación de una forma completamente distinta; también significa plantear preguntas sobre cómo se desarrollan e implementan las políticas públicas.
Me gustaría empezar preguntándoles a todos ustedes: ¿qué creen que hemos logrado en términos de discusión durante esta semana, y qué debemos poner en la lista de pendientes para el futuro cercano? No sólo para los investigadores, sino para todos los estudiantes, dado que ustedes leyeron su trabajo y saben lo que están investigando en este momento.
Peter J. May: Como ya platicamos con los que fueron parte del simposio, creo que, colectivamente, hemos conseguido tratar de alcanzar una mejor y más amplia comprensión de lo que es la implementación, y ahí es donde entra la palabra un tanto ambigua de "gobernanza". Conduce a una apreciación de la implementación en un contexto más amplio. Ya no es una cuestión del viejo gobierno central dando órdenes a los gobiernos estatales y locales y bajar por la cadena de mando. En realidad es el involucramiento de una variedad de entidades diferentes, horizontal y verticalmente, y de organizaciones no gubernamentales, entidades privadas, etc. Ampliar la visión nos lleva a una perspectiva más amplia sobre política, pero también sobre implementación, lo que plantea algunas preguntas fundamentales sobre cómo se estudia eso. Y son retos que los estudiantes han enfrentado en sus proyectos y que nosotros enfrentamos como investigadores.
Lo segundo, que es una misión personal, es que hemos hablado del papel de la política y de la implementación. Las perspectivas tradicionales sobre implementación, recientes pero históricas, se remontan a la separación de las autoridades políticas y los administradores públicos. Las autoridades políticas lidian con el mundo político, los administradores públicos lidian con el mundo técnico, administrativo. Mientras que todos sabemos que, para cualquiera que está en las trincheras en cualquier nivel de gobierno u otra organización que lidie con la implementación de políticas públicas, ese abismo, esa división, no existe. Todos están involucrados e influidos en cierto grado por algún aspecto de las dimensiones políticas. Y eso no significa sólo Política electoral "P", significa una gama de cosas que tienen que ver con política burocrática y otras cosas por el estilo.
Y, en tercer lugar, creo que hemos puesto énfasis (y, otra vez, esto muestra mis sesgos) en el papel de la política pública como instrumento para gobernar y en el papel de la implementación al gobernar. Las políticas públicas están proponiendo compromisos políticos, lidiando con ciertos problemas, tratando de resolverlos, lográndolo rara vez, tratando de mejorar distintas situaciones, etc. Pero las políticas públicas no se detienen al anunciarlas. Avanzan hasta la fase de implementación, mientras se van adaptando, evolucionando conforme surgen nuevos grupos de interés mediante la retroalimentación; todo eso dice mucho de las políticas públicas como instrumentos para gobernar. Y lo que significa desde una perspectiva política es que realmente se necesita pensar en la fase de implementación y en lo que significa para gobernar y el uso de esos instrumentos.
Así que esas son las tres cosas que subrayaría. Otros tendrán otras cosas que subrayar, pero quizá podríamos hablar más sobre lo que se necesita hacer.
Harald Saetren: En investigaciones previas he caracterizado la investigación de la implementación diciendo que, de cierta forma, ha llegado a la madurez, después de unos treinta o cuarenta años, quizá más, en términos metodológicos. Con eso me refiero a metodologías de investigación rigurosas, no tanto al propósito real de las metodologías de investigación más rigurosas: desarrollar teorías. Porque la implementación no es una teoría, es un foco de investigación. Más que nada es eso, pero también es una parte muy importante del proceso de políticas públicas. Además, veo dos factores que siguen siendo limitantes en la investigación internacional.
Uno tiene que ver con el enfoque regional de la investigación de la implementación. Empezó con un marcado predominio de los estudiosos norteamericanos. Hicieron un buen trabajo, pero no había muchos académicos europeos involucrados, ni de otras regiones del mundo. Afortunadamente, eso ha cambiado, y mi última opinión al respecto es que, en realidad, ahora Europa está llevando la delantera, cosa que es buena. Pero hay un tercer actor, el resto del mundo: Asia, África, por no mencionar Latinoamérica. (Y supongo que ésta puede ser una de las razones por las que estamos aquí). Lo único que estoy diciendo es que no sólo los estudiosos latinoamericanos, sino también lo europeos y norteamericanos, necesitan poner más atención a lo que sucede en México o África o quizá incluso en Asia. ¿Por qué? Porque si quieres desarrollar una teoría sobre implementación, no puedes desarrollar una teoría simplemente analizando una parte del mundo, sin importar el contexto. Y muchos de nosotros hemos visto esto muy claramente. Incluso cuando vas de un país a otro. Así que el contexto sí importa. Eso significa que tenemos que ampliar el enfoque de investigación regional.
Lo último, que también es un reto, es lo que se llama el enfoque múltiple. Algunos de nosotros estamos trabajando mucho sobre la investigación de la burocracia a nivel de calle. Y eso es importante. Ahí es donde se están moldeando las políticas públicas: al reunirse con un cliente, con los grupos objetivo. Eso es importante, pero hay muchas capas por encima de los burócratas de nivel de calle. Así que mi ambición ha sido tratar de vincular algunas de esas capas, lo cual es más fácil de decir que de hacer. Así que necesitamos estos programas de investigación continua sobre temas como la burocracia a nivel de calle, que creo que es uno de los mejores y que realmente ha aportado mucho conocimiento. Pero no debemos olvidar que hay otras partes del proceso de implementación de políticas públicas, con los administradores, las macroinstituciones que, aunque no lo veamos, varían mucho en todo el país, y que definitivamente varían entre países.
Peter Hupe: Tengo tres respuestas posibles además de lo que ya dijeron mis colegas a la pregunta del profesor Cejudo sobre lo que hemos logrado. Primero...
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