Investigacion academica que sustenta la toma de decisiones: el convenio CIDE-CRE.

AutorRosellón, Juan

Policy Research Supporting Policy Making: the CIDE-CRE Agreement

INTRODUCCIÓN

En 1996 el gobierno de México vinculó el precio del gas natural a un precio de referencia del mismo bien en Houston, más costos netos de transporte. Esta fórmula para la determinación del precio, conocida como regla netback, estaba en consonancia con la teoría económica. Es la puesta en práctica del método Little-Mirrlees, mediante el cual el precio en Houston es una medida del costo de oportunidad que tiene para México consumir el gas, en lugar de exportarlo a Estados Unidos. Pero dejando de lado la teoría económica, en la práctica la regla netback ha sido atacada en México durante varios picos de precios norteamericanos. Muchos consumidores industriales mexicanos no tenían estrategias de cobertura para tales acontecimientos y, por tanto, se ha dado una intensa presión política para que el precio del gas no se rija ya por la referencia a Houston.

En medio de tales controversias, los responsables de la aplicación de la medida en México han utilizado la investigación del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) para mantener la regla netback y para diseñar diversas estrategias de cobertura. (2) Este estudio de caso examina cómo y por qué.

EL PROBLEMA DE POLÍTICA PÚBLICA

El mercado energético mexicano es diferente del de muchos otros países. (3) La compañía petrolera nacional, Pemex, es una institución política y simbólica de gran importancia. La industria del petróleo fue propiedad, inicialmente, de intereses extranjeros, y su nacionalización, en 1939, fue vista por la mayoría de los mexicanos como una orgullosa expresión de soberanía. El sindicato de Pemex ha sido, históricamente, muy poderoso. La privatización de esta empresa (y la de las restantes industrias estatales de energía) resulta políticamente imposible.

En otros sentidos México no es tan diferente de los demás países. La liberalización del sector del gas natural resulta compleja porque en cada nación el mismo combina de forma natural actividades monopólicas con otras potencialmente competitivas. El transporte y la distribución por ductos tienen características naturalmente monopólicas y requieren la regulación del desempeño relacionado (o no) con el precio. La producción representa un mercado abierto a la competencia, aunque en unos pocos países, como México, sigue siendo un monopolio estatal. La comercialización del gas también es abierta, pero al existir la explotación por parte de un actor dominante, integrado verticalmente, pueden darse barreras significativas para ingresar a él. También resultan cruciales decisiones que atañen a la arquitectura del mercado, como el grado de integración vertical, la estructura horizontal y el desarrollo regional.

¿Es posible que el análisis económico contribuya a tomar esas decisiones? El análisis formal del sector de los hidrocarburos en México es complicado. Hay tres fuentes de las cuales surgen dificultades. Primero, Pemex es un monopolio, y muchos de los mercados involucrados están regulados. Los precios de esos mercados no representan una buena guía para tomar decisiones económicas en cuanto a la producción. Segundo, por lo general se producen de manera conjunta el petróleo, el gas y el gas natural licuado (LNG); en esos casos resulta imposible asignarle costos de producción a un producto específico (Adelman, 1963). Por consiguiente es imposible definir el precio del gas con referencia al costo de producción. Por último, los bienes producidos son sustitutos en el consumo. El gas y el petróleo son sustitutos en la generación de energía; los líquidos del gas natural, el gas y el petróleo son sustitutos como materias primas. Esto crea problemas muy difíciles de regulación de precios. Pese a ello, la CRE tiene la responsabilidad de regular el precio del gas natural.

Esta institución resolvió el problema utilizando una referencia internacional. El precio del gas natural en Ciudad Pemex, en el sureste de México (donde se produce más de 66% del gas natural, como subproducto de la extracción de petróleo) se vinculó, por medio de la fórmula netback, al precio del mercado del Houston Ship Channel (uno de los más importantes mercados de gas de Texas). El precio del gas en Ciudad Pemex es igual al precio de Houston más los costos de transporte desde Houston hasta el punto de arbitraje (que actualmente se localiza en Los Ramones, al noreste de México), (4) menos los costos de transporte desde ese punto hasta Ciudad Pemex (véase apéndice 4, figura 1) (CRE, 1996, sec. 4).

Esta fórmula reguladora del precio es una implementación del método LittleMirrlees, que proponía el empleo de precios internacionales para fijar el precio de las mercancías (Little y Mirrlees, 1968, 92). El precio del gas en Houston es, así, una medida del costo de oportunidad que tiene para México consumir el gas, en lugar de exportarlo a Estados Unidos (Brito y Rosellón, 2002). La regla netback implica también que el precio del gas mexicano es insensible a las variaciones de la demanda de gas en México, y que los consumidores se enfrentan a una curva de oferta plana.

La cantidad de gas importado o exportado funciona como factor de equilibrio. La CRE publicó, en 1996, la regla netback. (5) Se la ha discutido durante varios picos de los precios norteamericanos, como el que se produjo en el invierno 2000-2001 (Arteaga y Flores, 2003). El precio del gas en Houston subió de unos dos dólares por MMBTU, en enero de 2000, a casi 10 dólares en enero de 2001. (6) Muchas empresas me xicanas no tenían estrategias de cobertura, y por lo tanto se vieron en graves problemas. Hubo plantas que tuvieron que cerrar. Se ejerció una intensa presión sobre la CRE para que abandonara el criterio de Houston para fijar los precios del gas. Pemex rescató a las compañías que se encontraban en problemas ofreciendo contratos take or pay (acuerdo entre el comprador y vendedor, que obliga al primero a pagar una cantidad mínima del producto o servicio, aun en el caso de que su entrega no sea inmediata) a tres años (una estrategia de cobertura) de cuatro dólares por MMBTU. Se mantuvo la regla netback con base en el precio de Houston y --junto con el diseño, por parte de la CRE, de mecanismos para promover las estrategias de cobertura por parte de los usuarios de gas-- quienes definían esas medidas emplearon nuestros estudios para apoyar esa decisión.

EL CONVENIO CIDE-CRE

El acuerdo académico entre el CIDE y la CRE se inició formalmente en septiembre de 1997. Le ha brindado consistentemente a las autoridades mexicanas de la regulación energética una base de investigación para la toma de decisiones. El CIDE y la CRE firmaron inicialmente un acuerdo contractual general de tipo "paraguas", con un horizonte temporal indefinido, con la idea de disponer, dentro de este acuerdo general, diversos subcontratos "específicos" sobre cuestiones concretas restringidas temporalmente. Para 1997 la CRE no esperaba llegar a necesitar con urgencia los estudios de investigación, sobre todo el de la regulación del precio del gas natural. No obstante, preveía atinadamente que sería necesario unos años más tarde, en caso de que el mercado norteamericano del gas tuviese que hacerle frente a una inestabilidad en materia de precios. (7) Eso se tradujo en generosos lapsos de tiempo para la investigación académica en torno a lo relativo a los precios del gas, cosa que, naturalmente, fue bien recibida en un think-tank de inclinación académica como el CIDE. Por lo tanto, los plazos eran importantes, pero no representaron realmente una limitación para el equipo de investigación del CIDE durante los tres principales acuerdos contractuales. (8) Asimismo, los acuerdos contractuales de investigación entre el CIDE y la CRE preveían explícitamente que los estudios se llevarían a cabo con libertad académica, hecho que implicaba la posibilidad de que, en ocasiones, las conclusiones de los mismos no coincidirían precisamente con la decisión final de la política de la CRE (como ocurrió en el caso del esquema regulatorio de la comercialización del gas). Todos los principales acuerdos de investigación tenían una estructura similar. En cada uno de ellos se especificaba que se desarrollarían tres temas de investigación y se organizaría una conferencia internacional. (9)

EL ENFOQUE ANALÍTICO

El principal participante por el CIDE fue Juan Rosellón, profesor del Departamento de Economía de esa institución. El otro fue el profesor Dagoberto L. Brito, de Rice University. Este equipo contó también con asistentes de investigación de los programas de licenciatura y maestría en economía del CIDE.

Cuando iniciamos nuestra investigación, en 1997, llevamos a cabo varias investigaciones en las cuales personal de Pemex presentó los modelos que utilizaban para calcular los precios del gas en todo el país. Para el caso del GLP, empleaba un gran modelo de programación a fin de planificar la producción y asignarle precio en México. Si los vectores de las cantidades demandadas y ofrecidas son correctos, el modelo proporciona una asignación detallada del GLP. Los duales del modelo son los valores del producto y los costos por satisfacer la demanda. Sin embargo, el modelo era demasiado detallado para resultar transparente respecto a la relación entre las variables. El modelo extendido era una "caja negra" que tenía más de 1 500 variables y 500 ecuaciones. Por todos lados se ocultaban los supuestos, por lo que eran difíciles de detectar.

Con el propósito de determinar el precio del gas en México, la variable económica clave que interesa es el dual asociado con el inventario de gas. Afortunadamente, el teorema del máximo nos permitió reducir el modelo extendido de Pemex a uno mucho más simple, cuya dimensionalidad era la del conjunto de insumos y restricciones. Además, este modelo podía resolverse analíticamente.

La mayoría de nuestros estudios sobre la regulación de precios del gas natural usaban el teorema del máximo para reducir el modelo...

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