Instrumentos de política pública para la conservación: su nacimiento y evolución en Colombia
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| Autor | Karla Juliana Rodríguez R. - V. Sophie Ávila Foucat |
| Cargo | Maestra en Economía del Medio Ambiente y Recursos Naturales - Ph.D. en Economía Ambiental y Manejo de Ecosistemas |
| Páginas | 127-158 |
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Perfiles Latinoamericanos
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Enero/junio 2014
Instrumentos de política pública para la
conservación: su nacimiento y evolución en
Colombia*
Karla Juliana Rodríguez R. y V. Sophie Ávila Foucat**
Resumen
Se analiza el surgimiento y evolución de los únicos IEV que en el país se han diseñado
para la conservación de los recursos naturales: la certificación forestal (CF) y el pago por
servicios ambientales (PSA). Las entrevistas realizadas a actores clave muestran que en
Colombia la fuerza de las tendencias internacionales promovió el surgimiento de dichos
instrumentos. Sin embargo, aunque existen avances normativos y algunas experiencias
en la implementación, la debilidad institucional genera que ninguno de los instrumentos
logre avances suficientes para consolidarse como política pública nacional.
Abstract
In this paper we analyze the emergence and evolution of two voluntary economic ins-
truments for the conservation of natural resources in Colombia: forest certification (CF)
and payment for environmental services (PES). Interviews with key actors show that
international trends promoted the emergence of such instruments. However, although
there is some normative progress and there are some experiences in implementation,
institutional weakness generates none of the instruments to achieve sufficient progress
to consolidate itself as a national public policy.
Palabras clave: instrumentos económicos voluntarios, conservación, certificación, pago
por servicios ambientales y reducción de emisiones por deforestación y degradación
(REDD).
Key words: voluntary economic instruments, conservation, certification, payments for
environmental services, Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation
(REDD).
* Las autoras agradecen al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología CONACYT por el apoyo
financiero para adelantar el presente trabajo, al Maestro Raúl Antonio Riveros y los Doctores
Américo Saldívar de la Facultad de Economía de la UNAM y Alonso Aguilar Ibarra del Instituto
de Investigaciones Económicas de la UNAM por las observaciones realizadas y a los profesio-
nales y expertos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, Artesanías de Colombia, Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Cer-
tificación, Patrimonio Natural Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas, Corporación
Ecoversa, Centro para la Investigación en Sistemas Sostenibles de Producción Agropecuaria,
Conservation Strategy Fund, Grupo de Trabajo en Certificación Forestal Voluntaria, Mesa REDD
y Universidad de los Andes, que amablemente aceptaron ser entrevistados.
** Karla Juliana Rodríguez R., es Maestra en Economía del Medio Ambiente y Recursos Natura-
les y estudiante del Doctorado en Economía de los Recursos Naturales y Desarrollo Sustenta-
ble del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM.
V. Sophie Ávila Foucat tiene un Ph.D. en Economía Ambiental y Manejo de Ecosistemas y es-
Investigadora Titular B del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM.
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Introducción
Las políticas públicas ambientales orientadas al uso y conservación de
los recursos naturales toman mayor relevancia en países megadiversos.
Países como Colombia son un caso excepcional de diversidad étnica, cul-
tural y ecosistémica. De los ciento catorce millones de hectáreas de super-
ficie terrestre (114’174.800 ha), el 51% se encuentra con cobertura vegetal
boscosa (Cabrera et al., 2011). Cobertura que en aproximadamente un 50%
está siendo habitada y aprovechada por comunidades indígenas (43%) y
afrodescendientes (5%) (IDEAM, 2010). A pesar de la importancia de la di-
versidad biológica en Colombia, el país ha vivido un proceso acelerado de
transformación de hábitats y ecosistemas naturales (Cabrera et al., 2011),
resaltando así la importancia de avanzar en el país con políticas públicas
para conservar los recursos naturales de la nación, contemplando tanto la
preservación, como el mantenimiento, uso sostenible, restauración y me-
jora del ambiente natural (IUCN, 1980).
Los instrumentos diseñados e implementados para la protección del
ambiente se clasifican de diferentes formas. Si bien las clasificaciones más
básicas dividen a los instrumentos en dos grupos, enfoque directo (instru-
mentos de comando y control) y enfoque indirecto (instrumentos econó-
micos o de mercado) (Pérez et al, 2010; Dietz y Vollebergh, 2002; CEPAL
et al., 1998, Howlett, 2007), existen clasificaciones que han considerado di-
versas y novedosas categorías denominadas de la siguiente forma: regula-
ción desafiante y acuerdos voluntarios (Russel y Powell, 2002; Barde, 1995),
instituciones cooperativas (Hanley et al., 2007), políticas de información
que involucran al público (Sterner, 2008; Banco Mundial, 1997), contratos
(Horan y Shortle, 2001), instrumentos no obligatorios (Khanna, 2001), o
instrumentos voluntarios (Parkhurst et al., 2002).
Adicionalmente, los instrumentos de política ambiental han tenido en su
mayoría una fuerte tendencia a la internalización de externalidades nega-
tivas asociadas al daño ambiental y pérdida de bienes y servicios ambien-
tales. Sin embargo, para abordar la conservación de los recursos naturales
se han diseñado instrumentos económicos que de acuerdo con Baumol y
Oates (1988) y Wunder (2005) están orientados a incentivar la conservación
y a internalizar sus costos. Dentro de éstos, existe una reducida gama de
instrumentos que tienen generalmente un carácter voluntario en su imple-
mentación (acuerdos voluntarios, provisión de información) y que son el
objeto de estudio del presente artículo.
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la conservación: su nacimiento
y evolución en Colombia
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En concordancia, recientes investigaciones han identificado la nece-
sidad de implementar nuevos y flexibles instrumentos con el objetivo de
alcanzar la protección de los recursos naturales, el desarrollo local y mini-
mizar los conflictos sociales (Jones et al., 2012; Chowdhury y Koike, 2010;
Matose, 2006; Misra y Kant, 2004). En este sentido se han desarrollado los
instrumentos económicos voluntarios, clasificación que aunque no ha sido
ampliamente considerada, hace referencia a los instrumentos no coercitivos
y cuya participación es decisión de cada individuo o comunidad, como es
el caso de la certificación y el pago por servicios ambientales.
Aunado a lo anterior, se ha hecho énfasis en la literatura sobre las polí-
ticas de “segunda generación” en las cuales el contexto y la naturaleza de
cada instrumento han sido tomados en cuenta para tratar de implementar
varios instrumentos en un mismo territorio, idealmente para formar una
estrategia de política pública integrada (Howlett, 2007; Rayner y Howlett,
2009). Es por ello que el presente artículo se interesa en estudiar dos tipos
de instrumentos cuya implementación se da en un mismo territorio.
Estos dos tipos de instrumentos permiten reducir algunas fallas de mer-
cado que impiden alcanzar la eficiencia en actividades como la conservación
de los recursos naturales. La certificación es un instrumento económico que
hace parte de la categoría de provisión de información, es una etiqueta por
el cumplimiento voluntario de ciertas normas ambientales.
En Colombia, la política de conservación ha sido abordada desde la
década de los noventa a través de la certificación forestal (CF), entendida
como el proceso que permite identificar si un producto forestal maderable
o no maderable, proviene de un bosque manejado con criterios de soste-
nibilidad (GTZ et al., 2004). Posteriormente, desde el 2005 el Ministerio de
Ambiente creó el Sello Ambiental Colombiano (SAC), un nuevo instru-
mento de certificación que analiza todas las etapas del proceso producti-
vo (extracción, transformación y comercialización) para la conformación
de diferentes bienes entre ellos algunos provenientes de la biodiversidad.
Por otra parte, el pago por servicios ambientales (PSA), entendido co-
mo una transferencia de recursos entre actores sociales con el objetivo de
crear incentivos que permitan alinear las decisiones individuales o colec-
tivas sobre el uso de la tierra y los intereses sociales sobre el manejo de
recursos naturales (Muradian et al., 2010), es un instrumento que bajo este
nombre PSA desde inicios de este siglo ha estado en constante construc-
ción en Colombia. En los últimos años el país ha avanzado en el diseño de
un nuevo instrumento, la reducción de emisiones por deforestación y de-
gradación (REDD), instrumento que de acuerdo con Coomes et al. (2008) y
Laurance (2007) puede ser considerado un pago por servicios ambientales.
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