El recurso administrativo de revisión como instrumento de control ciudadano de la gestión pública ambiental

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AutorFidel García Granados
CargoMaestro en Derecho Constitucional. Académico de la Universidad Iberoamericana León
Páginas1-16

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I Introducción

Es, en efecto, una aseveración de Perogrullo, pero desde hace tiempo, la alteración ambiental que enfrenta el planeta ha alcanzado al espacio vital1 de todos los seres humanos, degradando su calidad de vida.2 Los trastornosPage 2 ambientales de alcance planetario han aprehendido, en mayor o menor grado, a todos los aparatos estatales, grupos y clases sociales, ya que se presentan en un sistema ecológico al que las personas nos encontramos permanentemente vinculadas. Esa inexorabilidad nos impide separarnos de un ambiente degradado, limitando nuestras alternativas, a protegerlo o a padecerlo inadecuado.3

El quebrantamiento en el diálogo entre la humanidad y la naturaleza ha generado profundas insatisfacciones sociales que han terminado por reflejarse en el plano político,4 convirtiendo a la problemática ambiental en una preocupación social que, en forma gradual, se ha ido incorporando al cúmulo de asignaturas a cargo del Estado y, consecuentemente, al contenido del ordenamiento jurídico.5 Después de todo, la primera manifestación de la política, de las decisiones del Estado, la constituye su propio sistema jurídico, en el que cada norma es, por lo general, la expresión total o parcial de una política —en este caso, de alguna política ambiental—; tales reglas son jerárquicamente superiores a cualesquiera otras6 y delimitan el ejercicio de la potestad estatal para la consecución de los objetivos de las políticas del gobierno.7

Con lo anterior, adquiere relevancia la aplicación eficiente del orden jurídico en materia ambiental, en especial por parte de las autoridades administrativas y de los servidores públicos;8 más aún, la primordialmente colectiva titularidad del ambiente como bien jurídico9 impone que el control en la aplicación del orden jurídico y, en general, de la gestión pública, se inscriba en el ejercicio efectivo, por parte de todos los individuos, de los derechos a la información, a la participación en procesos decisorios e, incluso, al acceso a la justicia en esta materia, que constituyen tres de los pilares de la democracia participativa en el uso y disfrute de los bienes ambientales; si el ambiente es, en buena medida, un interés colectivo, es normal, entonces, que su manejo reclame su democratización.10

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En el presente trabajo pretendemos analizar una alternativa de control ciudadano de la gestión pública ambiental que fue incorporada a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, con el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de 1996, con la finalidad de identificar sus deficiencias y potencialidades, sin otro propósito que el de abonar al mejoramiento de los mecanismos de control administrativo para democratizar la gestión pública ambiental y dotar de eficacia a la tutela de los derechos ambientales.

II El control administrativo

El control administrativo puede ser entendido como la función realizada por cualquier órgano formal y materialmente administrativo con el que, mediante el uso de los medios jurídicos, es posible rectificar o anular una actuación pública ineficaz o ilegal;11 en otras palabras, constituye el mecanismo interno con el que la autoridad superior verifica que las órdenes que han sido dictadas sean ejecutadas correctamente y que los resultados alcanzados correspondan a los objetivos definidos.12 Desde esta perspectiva, esta autotutela de la administración pública constituye, ciertamente, un elemento para la protección de los derechos de los administrados; sin embargo, está destinada directamente a garantizar la eficacia de la administración y sólo por efecto reflejo representa una garantía para los particulares.

No obstante, en paralelo a estos mecanismos de autocontrol, existen otros medios que sí están destinados en forma inmediata a satisfacer el interés privado, de manera tal, que la autoridad ante la cual se hacen valer, está legalmente obligada a intervenir y a examinar nuevamente la actuación de que el particular se queja.13 A fin de cuentas, los administrados tienen el derecho a exigir a la administración pública que sujete su funcionamiento a las normas establecidas al efecto y que, en consecuencia, los actos que realice se verifiquen por los órganos competentes, de acuerdo con las formalidades y por los motivos que fijen las leyes, con el contenido que éstas señalen y persiguiendo el fin que las mismas indiquen.14

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El recurso administrativo de revisión constituye ese medio ordinario de impugnación y directo de defensa legal que tienen los gobernados afectados, en contra de un acto administrativo que lesiona su esfera jurídica de derechos o intereses, ante la propia autoridad que lo dictó, el superior jerárquico u otro órgano administrativo para que lo revoque, anule o modifique, una vez comprobada la ilegalidad o inoportunidad del acto, reestableciendo el orden jurídico violado, sin tener que agotar un procedimiento jurisdiccional.15

La instauración del recurso administrativo le permite a la administración pública corregir, por ella misma, los errores y excesos de la administración pública en perjuicio de los particulares, sin la intervención de otros órganos del poder público, lo que, por tanto, permite explicarlo como un mecanismo de autocontrol,16 a través del que las autoridades administrativas pueden depurar jurídicamente su actividad, evitando su responsabilidad posterior, deducida ante los tribunales.17 Aún así, el recurso administrativo de revisión se constituye más en un medio de defensa del administrado que en una prerrogativa de la autoridad para corregir sus errores.18

III Los recursos administrativos en materia ambiental

El texto original de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1988, preveía un recurso de revisión que estaba dirigido a impugnar actos y resoluciones definitivas dictadas en los procedimientos administrativos instaurados conforme a tal ordenamiento. Este medio de impugnación fue derogado con el artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, publicada en el mismo órgano oficial de divulgación el 4 de agosto de 1994, y que entró en vigor el 1º de junio del año siguiente.

Sin embargo, las reformas y adiciones a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de 1996, no sólo reimplantaron el recurso de revisión, en el Capítulo V del Título Sexto de dicho ordenamiento, como medio específico de impugnación de las resoluciones dictadas en los procedimientos administrativos en materia ambiental, sino que también lo establecieron como la vía para que las personas físicas o morales de las comunidades afectadas por obras o actividades, cuya realización contravenga a la citada ley general, o a las disposiciones generales que emanen de la misma, impugnen los actosPage 5 administrativos relativos y exijan, en su caso, que se lleven a cabo las acciones necesarias para que sean observadas las disposiciones jurídicas aplicables.

En efecto, con motivo de tal reforma, en el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, se estableció que:

Tratándose de obras o actividades que contravengan las disposiciones de esta Ley, los programas de ordenamiento ecológico, las declaratorias de áreas naturales protegidas o los reglamentos y normas oficiales mexicanas derivadas de la misma, las personas físicas y morales de las comunidades afectadas tendrán derecho a impugnar los actos administrativos correspondientes, así como a exigir que se lleven a cabo las acciones necesarias para que sean observadas las disposiciones jurídicas aplicables, siempre que demuestren en el procedimiento que dichas obras o actividades originan o pueden originar un daño a los recursos naturales, la flora o la fauna silvestre, la salud pública o la calidad de vida. Para tal efecto, deberán interponer el recurso administrativo de revisión a que se refiere este capítulo.

Esta modalidad del recurso administrativo de revisión —que se identifica como colectivo, en atención al interés comunitario que pretende tutelar, y con el fin de distinguirlo de la inconformidad formulada en contra de actos definitivos dictados en los procedimientos administrativos en materia ambiental que afectan intereses particulares— procede en contra de cualquier acto administrativo relativo a obras o actividades que contravengan el citado ordenamiento general, los programas de ordenamiento ecológico, las declaratorias de áreas naturales protegidas, los reglamentos o normas oficiales mexicanas derivadas del mismo, y que originen o puedan originar un daño a los recursos naturales, a la salud pública o a la calidad de vida. Es importante destacar que, al no manifestarse distinción alguna en el texto legal, este recurso colectivo procedería tanto en contra de actos de efectos generales, como en contra de actos administrativos de efectos particulares.

De acuerdo con la exposición de motivos del decreto modificatorio de mérito, esta adición tuvo como propósito ampliar la capacidad de los ciudadanos para utilizar medios jurídicos en defensa del ambiente,19 y parece haber tomado como modelo el llamado recours collective previsto en el código procesal civil de Québec, a través del cual, cualquier persona, por su propio derecho, y sin ser miembro de alguna agrupación con organización jurídica, puede seguir un juicio, sin mandato alguno, en representación de todos los miembros de ese grupo social.20

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Lamentablemente, en ordenamientos jurídicos promulgados ex post a dicha reforma —la Ley General de Desarrollo...

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