El Instituto Metropolitano de Planeación de la Zona Metropolitana de Guadalajara como instrumento de una gobernanza efectiva

AutorPablo Pineda Ortega
CargoProfesor Titular en la Universidad de Guadalajara, Doctor en Ciencias Sociales y Nivel I del Sistema Nacional de Investigadores. Principales líneas de investigación: Políticas Públicas en el orden nacional y subnacional, con especial énfasis en las Políticas Social y de Promoción Económica, así como análisis del Desarrollo Institucional en ...
Páginas125-140
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El Instituto Metropolitano de Planeación de la Zona Metropolitana de
Guadalajara como instrumento de una gobernanza efectiva.
The Metropolitan Planning Institute of the Metropolitan Zone of
Guadalajara as an instrument of effective governance
Pablo Pineda Ortega
Resumen.
El ensayo analiza desde la perspectiva de la Gobernanza cuál ha sido la lógica que explica la constitución de los
órganos de coordinación en el área metropolitana de Guadalajara, AMG, deteniéndose particularmente en su órgano
técnico, el Instituto Metropolitano de Planeación del Área Metropolitana de Guadalajara. Después de hacer una
revisión del concepto Gobernanza que sustenta teóricamente el artículo, se presenta la información sociodemográca
básica del área de análisis. Hecho lo anterior se sintetiza el modelo de coordinación metropolitana a partir de lo
cual se estudia con cierta profundidad el instituto. De este se analiza el avance en su operación y se concluye que el
alcance de sus metas no está garantizado, y que para ello se deben mantener, desde la perspectiva de la Gobernanza,
los alientos y estímulos entre los actores involucrados en su operación.
Abstract.
The essay analyses from the perspective of the Governance what has been the logic that explains the establishment of
the coordinating bodies in the metropolitan area of Guadalajara, AMG, stopping particularly in its technical body, the
Metropolitan Institute of Planning of the Guadalajara Metropolitan Area. After a review of the concept Governance
that theoretically underpins the article, the basic sociodemographic information of the analysis area is presented. Once
the above is done, the model of metropolitan coordination is synthesized from which the institute is studied with
some depth. Here we study its operation and conclude that the scope of its goals is not guaranteed, and that from the
perspective of Governance, the encouragements among the actors involved in its operation must be maintained.
Introducción.
En prácticamente todo el planeta se vive un proceso concentrador de la población en las grandes urbes,
que se explica no sólo porque en ellas se ofrecen las mejores opciones de desarrollo laboral, sino
también porque ahí se encuentran alternativas verdaderamente integrales de realización personal y
familiar, con innumerables espacios de recreación, culturales y deportivas, así como la posibilidad
de extender los contactos y las relaciones en todos los planos de la vida en sociedad y disponer de la
infraestructura necesaria para ello.
En los países subdesarrollados y particularmente en los latinoamericanos no sólo no se tienen a plenitud
tales bondades en sus zonas urbanas sino que además las mismas no están exentas de serios inconvenientes dada la
inveterada insuciencia de recursos públicos para la provisión de una infraestructura urbana eciente, así como la
prestación de servicios públicos de calidad, y a donde particularmente los de la seguridad pública y la movilidad se
han visto fuertemente deteriorados.
En el caso de México se enfrenta adicionalmente el problema de que establecidas las delimitaciones
territoriales de sus municipios, el acelerado crecimiento urbano rebasa sus respectivas jurisdicciones e impone con
ello nuevos problemas de gobernanza dada la prohibición constitucional de que haya instancias públicas de gestión
entre los municipios y los estados a los que ellos pertenecen. Ante este escenario y debido a los viejos desalientos para
una sólida coordinación intermunicipal, nuestras manchas urbanas dibujan accidentados espacios de muy desigual
desarrollo, insucientemente comunicados y con una planeación del crecimiento que de manera permanente se está
alterando. Entre las más ostensibles consecuencias de ello se encuentran el deterioro ambiental con un sensible
agotamiento del abasto del agua y elevada contaminación, y la muy desigual provisión de infraestructura urbana
que sólo agudiza la ya de por sí muy desigual distribución del ingreso y la riqueza entre sus habitantes al tiempo que
disminuye la calidad de vida.
Recibido: 25 de mayo de 2019
Aceptado: 15 de octubre de 2019
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Esta circunstancia no es –no puede ser- una fatalidad para nuestras comunidades, y en ese sentido se
han ideado a lo largo del país mecanismos diversos e innovadores de coordinación entre municipios y la autoridad
estatal que buscan atender esta problemática. De manera particular en este artículo nos detenemos en el estudio de
los mecanismos de coordinación establecidos para la que es la segunda más grande mancha urbana en el país, el
Área Metropolitana de Guadalajara (AMG) y de manera central en su órgano técnico, el Instituto Metropolitano de
Planeación (IMEPLAN).
En este sentido el problema de investigación gira en torno a las insuciencias en la coordinación de
las áreas metropolitanas en el país y de manera señalada la del AMG, así como de la solución propuesta para
esta última. Por ello, nuestra pregunta de investigación se plantea el cómo se están resolviendo estas carencias en
consideración del marco institucional previsto en nuestras leyes y en base a la importancia que se le ha reconocido
a este problema por las autoridades involucradas. Se trata pues de una investigación con un componente descriptivo
pero que también busca explicar, sobre la base de la amplia discusión en torno a la Gobernabilidad, cuáles son los
alcances del modelo propuesto y porqué este pueda resultar el adecuado para la asunción de acuerdos entre los
actores involucrados en torno a un problema tan complejo.
Para este propósito y dado que el mayor desafío para la adecuada coordinación entre autoridades de
diferentes órdenes así como con la participación de la sociedad civil es un asunto de verdadera gobernanza, en el
siguiente apartado, el segundo, analizamos este concepto y lo insertamos en la discusión metropolitana. En el tercer
apartado, el más breve de todos, presentamos una muy apretada fotografía del AMG caracterizando de manera
sintética a los municipios que la integran y destacando así la amplia diversidad que existe entre ellos, lo que también
se reeja en sus distintas capacidades institucionales y su disposición para alcanzar acuerdos.
Sólo después de la anterior discusión nos detenemos en el tercer apartado en el análisis del modelo
de coordinación diseñado para Jalisco, revisando con cierto detalle las disposiciones legales que le dan origen y
discutiendo las interrelaciones de carácter político que se dieron entre los principales actores involucrados para dar
origen a tal modelo. En el cuarto apartado desarrollamos con cierta amplitud qué sea el IMEPLAN, y nos detenemos
en su agenda y en los principales avances que ya ella presenta. Finalmente en la última sección concluimos con una
reexión en torno a este importante instituto y evaluamos cuál sea el balance de su desempeño.
Gobernanza y Coordinación de las acciones públicas, las etapas para su alcance a
nivel metropolitano.
El concepto Gobernanza ha mantenido una connotación ambigua y cambiante en los últimos lustros, y como tal ha
sido entendido de manera diferenciada en distintos planos, momentos y perspectivas teóricas, lo que lo ha ubicado
aún con un enfoque puramente descriptivo y como tal ha sido utilizado como un instrumento analítico plausible,
o bien ha sido entendido en un sentido prescriptivo, normativo, y como tal ha operado más como un ideario o un
referente a alcanzar (Hufty, 2006:35 y ss).
Para avanzar en la comprensión del concepto, en principio, conviene retomar la denición de gobernabilidad
de Kaufmann (2010:4) –que más abajo diferenciamos de gobernanza- para quien esta noción abarca en términos
generales las tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un país. Esta concepción
incluye tres componentes: a. el proceso por el cual los gobiernos son elegidos, controlados y reemplazados; b. la
capacidad del gobierno para formular e implementar políticas sólidas, y c. el respeto de los ciudadanos y el Estado
a las instituciones que gobiernan las interacciones económicas y sociales1.
Con un enfoque similar al de Kaufmann y con una perspectiva maximalista de la Democracia, el Índice
de Desarrollo Democrático (IDD), (2016:7) de Polilat considera al desarrollo democrático a partir de cuatro
dimensiones, a saber: a. Democracia de los Ciudadanos, “que mide el clima de respeto de derechos y libertades en
cada país”; b. Democracia de las Instituciones, “que evalúa el comportamiento de las instituciones y del sistema
político en relación con los principios republicanos”; c. Democracia Social, “que analiza la gestión de gobierno en
la generación de mejores condiciones para el desarrollo humano”, y por último, d. Democracia Económica, “que
determina la evolución de la gestión de la economía en benecio de la sociedad de los individuos”.
En el marco de esta discusión, Aguilar (2007:2) diferencia en un gobierno dos tipos de legitimidad: la de
carácter institucional por un lado y la relativa a su actuación. Con respecto a la primera él reere el hecho de que
un gobierno haya alcanzado el poder y lo ejerza en base a la ley y a través de un proceso democrático imparcial y
1 Los tres componentes del primer momento Mariñez los identica con lo que propiamente se entiende por Régimen Político (Mariño,
2002:1)

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