La Reforma del Estado y de las instituciones gubernamentales y administrativas
| Autor | Rafael Martínez Puón |
| Páginas | 21-37 |
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Sin lugar a dudas, el proceso más importante de los últimos veinticinco años tanto para países desarrollados como en vías de desarrollo es el que se ha denominado como Reforma del Estado; proceso originado como resultado del agotamiento y crisis de lo que se llegó a llamar como Estado de Bienestar (en países desarrollados) (ALCÁNTARA, 1995: 161 y ss.), Estado Nacional Popular (para el caso de países en vías de desarrollo llámese América Latina) y Estado Socialista (para países de Europa del Este) (ALCÁNTARA, 1995: 178 y ss.). La Reforma del Estado se entiende como aquel proceso en el que se emprende un cambio profundo en todas las instituciones que lo comprenden. Estas instituciones conciernen a los ámbitos económico, político, el gubernamental y administrativo, el social y el tecnológico, entre los más representativos, que en conjunto y en su reforma tienen un impacto en el ser y quehacer estatal. La orientación del cambio en ese ser y quehacer estatal está determinado por las nuevas necesidades y condiciones que se registran en las relaciones entre la sociedad y las organizaciones del Estado, que van desde las nuevas reglas que determina el mercado y la correlación de nuevas fuerzas políticas, hasta las nuevas exigencias de la sociedad en cuanto a calidad de vida. De esta manera se puede afirmar que la Reforma del Estado es la Reforma de las Instituciones.
La Reforma del Estado es, por lo tanto, un proceso integral, pero también es de naturaleza incremental, es decir, es acumulación de ventajas, experiencias y logros que no implica desechar, sino retomar para introducir los cambios que necesitan las instituciones para ser mejores y eficaces. La Reforma del Estado es un tipo de cambio institucional que tiene por objeto crear y mejorar las capacidades del gobierno. En consecuencia, la Reforma del Estado es de alcance institucional y todo alcance institucional perfila los propósitos del cambio para asegurar que las organizaciones públicas se desempeñen con calidad y eficiencia (UVALLE, 1998: 21).
Resulta difícil establecer una línea temporal en cuanto a los países que iniciaron procesos de estas características. Está muy claro que algunos de ellos, por su nivel de desarrollo y participación en la toma de decisiones a nivel mundial, se adelantaron en los tiempos y en los cambios, los casos más importantes, sin duda alguna, lo
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fueron Estados Unidos, Inglaterra, Alemania, Francia, Suecia, Canadá, Japón y gradualmente el resto de los países de Europa (llamada en ese entonces Occidental). En un segundo plano, al inicio de los años ochenta sobre todo a partir de aquello que se denominó como "Consenso de Washington"5, están los países de Latinoamérica -con la excepción de Chile- y a finales de los ochenta se identificarían a los países de Europa del Este como Rusia, Rumania, Hungría, Bulgaria, Polonia, Checoslovaquia, etc., los cuales no sufrieron precisamente reformas, sino que algunos de ellos vivieron francas revoluciones o lo que se denomina como transiciones por colapso (LINZ, 1990: 143). Los cambios o reformas en este período fueron principalmente de carácter económico por la liberalización del comercio, la desregulación de los mercados; sobre todo fueron cambios de tipo cuantitativo, por el desmantelamiento extensivo de las intervenciones del Estado en la economía y por la reducción del tamaño de los gobiernos y las Administraciones Públicas. La noción neoliberal de la reforma del Estado, hay que recordarlo, estuvo centrada en la problematización del "tamaño del Estado mismo" (GUERRERO OROZCO, 1999: 19).
Es importante mencionar que este proceso de Reforma del Estado no fue un proceso uniforme y coincidente en todas sus líneas, en algunos casos se realizaron reformas de fondo y en otros no, ni siquiera para los países de América Latina, al estar condicionados en muchas de sus políticas por los mismos organismos inter-nacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros). Por ejemplo, el caso latinoamericano resulta sumamente interesante, ya que dentro de todo este proceso se fueron presentando distintos tipos de reformas de manera gradual, si se hablara de un orden, se haría mención primero de una reforma económica, después de una política y finalmente se hablaría de una reforma administrativa iniciada sobre todo a partir de los años 90 (MÉNDEZ, 1998b: 26). Todas estas reformas no se dieron en los mismos tiempos en todos los países. Algunos de ellos realizaron sus reformas de manera mucho más acelerada que otros; todo ello dependiendo del desarrollo económico, de su fortalecimiento democrático, de la solidez de su estructura burocrática, así como del nivel de apertura con la sociedad civil.
Ahora bien, sin duda alguna, uno de los procesos de cambio más importantes de la Reforma del Estado es aquél que comprende la reforma institucional administrativa o la reforma al Gobierno y la Administración Pública. Al respecto, el Banco Mundial, en su informe de 1997 (Development Report: The State in a Changing World), señala lo siguiente: "Reducir el rol del Estado no puede ser el fin de la historia de la reforma. Aun con satisfacer una amplia gama de necesidades colectivas más eficazmente significará todavía hacer que las instituciones centrales del Estado
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trabajen mejor. Para desarrollar el bienestar humano, la capacidad de Estado definida como la habilidad para asumir y promover acciones colectivas eficientemente debe ser incrementada. Este mensaje básico se traduce en una estrategia de dos partes para hacer de cada Estado un socio creíble y eficaz en el desarrollo del país: ajustar el rol del Estado a su capacidad es el primer elemento en esta estrategia (...) Pero la capacidad no es el destino. Por lo tanto, el segundo elemento de la estrategia es elevar la capacidad estatal revigorizando las instituciones públicas. Esto significa diseñar normas y restricciones efectivas para controlar las acciones estatales arbitrarias y combatir la atrincherada corrupción (...) Significa incrementar la performance de las instituciones estatales, mejorar pagos e incentivos".
Este informe, de acuerdo con especialistas como Ben ROSS (2001: 9), es de suma importancia, ya que, junto con otros informes de gobiernos, organismos y bancos de desarrollo multilaterales, representa el punto de partida de la era postWashington o de las llamadas reformas de segunda generación, en las que evidentemente está incluida la reforma administrativa, cuyo propósito se centra en la construcción de una Administración Pública de alta calidad y de otros temas de igual importancia como el suministro de servicios sociales, la asignación de recur-sos a los más pobres, la profesionalización de servidores públicos, el combate a la corrupción y la gobernabilidad democrática. Se considera que las reformas de segunda generación, a diferencia de la primera etapa de reformas, centran más su atención en aspectos de carácter cualitativo, tendientes a regular y controlar los procesos de desregulación, privatización, liberalización y la calidad, tanto en la actuación como en el tamaño de los Estados.
Por lo tanto, se observan dos tipos o períodos de grandes reformas, las primeras más preocupadas por el tamaño o dimensiones de los Estados con la idea de potencializar los mercados y las segundas, en mejorar la actuación y la calidad de sus órganos de poder como lo son gobiernos y las Administraciones Públicas. Es importante aclarar, de acuerdo con lo señalado por Ben ROSS (2001: 30), que la distinción entre la primera y la segunda generación de reformas es sólo analítica; en la práctica, las reformas de primera y segunda generación pueden darse de manera simultánea.
Sobre cuáles son los factores que han impulsado la reforma institucional en los gobiernos y las Administraciones Públicas tanto en países en desarrollo como en vías de desarrollo, entre los cuales evidentemente se encuentra América Latina, se considera que son cuatro las causas relevantes o los factores ambientales:
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La existencia de sociedades más informadas y participativas en la gestión pública y la revalorización del espacio público.
Las críticas al Estado de bienestar y su reforma están más allá de la discusión de asuntos estrictamente económicos y políticos. La discusión tiene que ver también con la necesidad y existencia de un nuevo orden social, de una nueva relación entre el Estado y la Sociedad. Por lo visto, del equilibrio que se logre entre ambas
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dependerá en buena medida el buen gobierno democrático de cada país (ARBÓS y GINER, 1996: 21). El esquema de Estado omnipresente que respondía a un orden jerarquizado, poseedor de toda actividad política, corporatizador6 y posicionado en un centro sobre el cual giraba todo, empieza a ser rebasado por una realidad total-mente distinta a la que lo creó. La aparición de una pluralidad de sistemas sociales y nuevos actores caracterizados por su diferenciación funcional versus jerarquización, han venido a constituir a su vez un escenario organizado por redes globales, subsistemas y procesos interconectados (político, económico, religioso, educativo, etc.), los cuales forman parte de todo un sistema global, que no disponen de ningún órgano central; una sociedad sin vértice ni centro (LUHMANN, 1997: 42-43), una Sociedad Red (CASTELLS, 1999a) y en la que la figura de las comunicaciones y la información juega un papel de primer orden por encima del de los hombres.
La actual forma de diferenciación del sistema social posee tan importantes efectos sobre los recursos humanos y motivacionales, sobre las cosas y los hombres, que el entorno comienza a convertirse en el factor central del futuro. El cambio de mentalidad que precipita este proceso se puede observar sobre todo en la búsqueda de nuevas formas de vida que, en general, se distancian del esquema de diferenciación social; también en el renacimiento del regionalismo político, en la experimentación de grupos...
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