Instituciones de democracia participativa y partidos políticos en México, con especial referencia a la revocación del mandato, a la iniciativa ciudadana y a la consulta popular
| Autor | Edgar Corzo Sosa |
| Cargo del Autor | Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM |
| Páginas | 178-204 |
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Poco o casi nada se ha incursionado en mecanismos de participación ciudadana, elementos constructores de la democracia participativa, sobre todo si lo contrastamos con el fortalecimiento que ha tenido la democracia representativa. Podemos decir, por ahora, que somos un país con una fuerte democracia representativa pero con una muy débil democracia participativa. No podemos desconocer que algunos intentos se han realizado para avanzar en la consolidación de esta última democracia, especialmente tratándose de la iniciativa ciudadana y la consulta popular. Sin embargo, estos esfuerzos se han centrado más en el ámbito local y, salvo honrosas excepciones, no han pasado de ser meras propuestas de regulación normativa.
A partir de la reforma constitucional federal publicada en el DOF el 9 de agosto de 2012 fue que se introdujeron en el texto normativo la iniciativa ciudadana y la
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consulta popular, y ha sido por medio de ellos como hemos empezado a generar nuestra experiencia en materia de participación ciudadana. La revocación del mandato, en cambio, si bien existe en el ámbito federal está regulada más bien como un instrumento de la democracia representativa ligado inexorablemente al sistema federal y a su intervencionismo, ya que son las legislaturas locales las que pueden llegar a revocar el mandato de los integrantes de los ayuntamientos en ciertos casos.
El panorama de participación ciudadana directa en México ciertamente no es halagador. No obstante, somos de la opinión que hay atisbos que nos permiten avizorar un cambio positivo en el desarrollo del tema. Ahí están las iniciativas que se han presentado para introducir la revocación del mandato en el ámbito federal, la regulación que existe en algunas entidades federativas, así como con la experiencia que hemos tenido en materia de iniciativa ciudadana. Con estos elementos nos damos a la tarea de realizar una primera reflexión en torno a la posición que han tenido los partidos políticos en relación con el establecimiento y, en su caso, ejercicio de estos instrumentos de la democracia directa.
El objetivo principal de este análisis estriba, en consecuencia, en exponer en lo posible la posición y actitud que han tomado los partidos políticos ante la llegada de los instrumentos de democracia participativa. De manera genérica podemos señalar, ya desde este momento, que no ha sido una llegada fácil y que los partidos políticos han tratado de fortalecer su presencia frente a estos instrumentos, estar al lado de ellos, no dejarlos solos sino “acompañarlos” en su desarrollo, no tanto para asegurar su correcta evolución sino para no perder terreno, lo que en ocasiones puede significar una fuerte preocupación.
En el presente trabajo procuramos enmarcar el contexto, principalmente norma-tivo, en el que se encuentra la revocación del mandato, haciendo énfasis en la que actualmente está prevista en nuestro texto constitucional federal pero que no constituye un instrumento de democracia participativa, los intentos que han habido por introducir una real revocación del mandato para después mencionar lo acontecido en el ámbito de las entidades federativas. Enseguida nos centramos en el análisis, pero sobre todo la experiencia que se ha obtenido a últimas fechas con algunas iniciativas ciudadanas, tanto federales como locales para tratar de determinar la participación de los partidos políticos en torno de ellas. Luego hacemos mención a las consultas populares que se han presentado y que no han prosperado para al final del todo exponer algunas conclusiones.
Para exponer el contexto de la revocación del mandato en México hay que hacer referencia a varios aspectos. Uno primero tiene que ver con la regulación prevista en el texto constitucional federal, en donde encontramos una especie de revocación del mandato que no tiene que ver con los instrumentos de democracia participativa, pero que vale la pena tener presente pues existe como una posibilidad para dar por termi-
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nado el mandato de los representantes populares. Otro tiene que ver con los intentos legislativos que han habido por introducir esta figura jurídica en el ámbito federal como expresión de la democracia participativa, pues si bien no existe como derecho vigente si se ha insistido en su introducción desde los diferentes partidos políticos. Un tercer aspecto está relacionado con la regulación que se tiene sobre el tema en las entidades federativas, en donde se ha introducido la revocación del mandato pero sin haber llegado a aplicarse.
En lo que a la regulación constitucional federal se refiere, debemos indicar que en México no es del todo cierta la afirmación según la cual no existe la revocación del mandato otorgado por el pueblo a un servidor público electo, ya que los integrantes de un ayuntamiento pueden ser revocados en su mandato si así lo decide la legislatura local, tal y como se establece en el artículo 115, fracción I, tercer párrafo, de la Constitución federal, producto de la reforma publicada en el DOF el 3 de febrero de 1983. En este precepto, aplicable a todas las entidades federativas, se establece que la legislatura local podrá revocar el mandato a alguno de los miembros del ayuntamiento, cuando así lo decida, por el acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes. Las causas para proceder de esa manera no quedaron indicadas en el texto constitucional federal sino que se dejó a los ordenamientos jurídicos locales su establecimiento, adicionándose que quienes sean objeto de la revocación del mandato deben haber tenido la oportunidad para rendir pruebas y presentar sus alegatos.
Como puede advertirse, no estamos frente a un instrumento de la democracia participativa, pues en ningún momento aparece la participación de los ciudadanos. Esto no impide que los ciudadanos soliciten a las legislaturas locales que revoquen el mandato de un integrante del ayuntamiento, sin embargo, en caso de presentarse una solicitud no tendrá ningún efecto vinculante sobre la decisión que en su momento tome la legislatura local. Estamos, más bien, ante un instrumento de la democracia representativa que adquiere estas características como reflejo del Estado federal en que nos encontramos, ya que para su aseguramiento es necesaria la intervención de un nivel organizacional superior, haciendo a un lado la autonomía municipal.
El origen federal se confirma si tomamos en consideración el resto de las facultades que tiene la legislatura local respecto del ayuntamiento, pues no solo puede revocar el mandato de los integrantes sino que puede también suspender o declarar que han desaparecido dichos ayuntamientos. De la misma manera como la Cámara de Senadores puede declarar que han desaparecido los poderes constitucionales de una entidad federativa (Artículo 76, fracción V), la legislatura local puede hacer la misma declaración en relación con los ayuntamientos.
La posición de los partidos políticos en este tipo de revocación del mandato es interesante, sobre todo porque la intervención federal que se produce con este mecanismo puede ser reflejo de una determinada conformación política. Es factible, bajo nuestro esquema político, que la legislatura local llegue a estar mayoritariamente integrada
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por representantes de un determinado partido político, mientras que las autoridades elegidas para el ayuntamiento sean producto de la fuerte presencia en la región de un partido político diferente. Con este esquema dual es lógico pensar que pudieran llegar a presentarse diferencias en la gestión administrativa que den lugar a una contienda política y que con motivo de ello se ejerza la revocación del mandato.
No tenemos datos de que la anterior situación se hubiera presentado, pues no parece una situación menor alcanzar las dos terceras partes de los integrantes del Congreso local para tomar la determinación de revocar el mandato a los integrantes de un ayuntamiento. Es más, de llegar a tenerse una amplia filiación política al interior de la legislatura local, no será seguramente mediante la revocación del mandato como se arreglen las diferencias políticas. El titular del ejecutivo estatal, sin lugar a dudas, puede llegar a intervenir en una controversia política, pero en este caso seguramente lo hará evitando auspiciar la revocación del mandato, toda vez que es una solución invasora de la autonomía municipal.
Pensamos que la democracia representativa no podrá permanecer por mucho tiempo sin los vasos comunicantes necesarios hacia la democracia participativa. Por ello, bien podría pensarse en dar una mayor presencia a los ciudadanos en este tipo de revocación del mandato. Piénsese, por ejemplo, en que la legislatura local estuviera vinculada a la solicitud de revocación del mandato de un integrante del ayuntamiento que le hiciera un porcentaje razonable de los electores del ayuntamiento correspondiente. Esta revocación del mandato si quiere subsistir tendrá que transitar hacia una participación ciudadana, construyéndose bajo un esquema de colaboración ciudadana y no permaneciendo como una expresión del intervencionismo federal.
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