La institucionalización de la participación ciudadana en municipios mexicanos: notas a partir del premio gobierno y gestión local.
| Autor | Arzaluz Solano, Socorro |
The Institutionalization of the Citizen Participation in Mexican Municipalities: Notes from Local Governance and Management Award
INTRODUCCIÓN
A mediados de la década de los ochenta se decía de los municipios que "han sido los pequeños y ubicuos olvidados de la vida nacional contemporánea" (López Monjardín, 1986, 9). Pero hace más de quince años, a principios de los noventa, un grupo de académicos e investigadores se interesó por aquellos espacios locales en los que sería posible lograr los cambios que en otros niveles no era posible conseguir. Con antecedentes como las disputas políticas en los espacios municipales y las primeras experiencias de alternancia, se abría un terreno que parecería dar cabida a esa esperada transición y a ejercicios democráticos que no se habían podido concretar. En esos años las experiencias de alternancia se empezaron a multiplicar con los primeros gobiernos panistas en el norte y occidente de México. Junto con el reciente interés hubo una renovada producción de documentos académicos que, desde diversas metodologías, buscaban resaltar las bondades del gobierno local y las posibilidades que éste abría por su relación directa con los ciudadanos.
En nuestros días el panorama es otro: hoy, como nunca, este nivel de gobierno se halla sumergido en una profunda crisis que incluso ha cobrado ya la vida de más de quince alcaldes en funciones. Inseguridad, corrupción, deterioro económico, urbanización anárquica, son algunas de las carencias de los municipios en México; esta situación se ha ido agudizando en los últimos años y las reformas prometidas no acaban de llegar.
En este escenario, nos dedicamos a investigar qué ha sucedido con la participación ciudadana en los últimos diez años, como una fuente valiosa, utilizamos las bases de datos del Premio Gobierno y Gestión Local, (1) iniciativa presentada por una serie de instituciones académicas coordinadas por el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), que acaba de cumplir diez años de vigencia y cuyo acervo nos puede dar algunas pautas en torno al acontecer municipal en los últimos años.
Partimos de dos preguntas de investigación, la primera es: ¿qué cambios se generaron en el ámbito local de gobierno con el paso del antiguo a un nuevo orden institucional? Y la segunda: la incorporación de la participación ciudadana, ¿es parte de un nuevo estilo de gobernar que ha creado cambios institucionales permanentes en los gobiernos donde se ha implementado? Esta cuestión la abordamos teóricamente con la discusión de una serie de planeamientos sobre el tema y metodológicamente con la información obtenida del PGyGL.
CAMBIO INSTITUCIONAL Y GOBIERNO LOCAL EN MÉXICO
México, al igual que la mayoría de los países de América Latina, ha experimentado en los últimos años una serie de cambios en sus regímenes políticos, derivado esto del tránsito de un sistema político autoritario a otro en donde tiene cabida la alternancia política y las contiendas en el campo electoral, la sucesión experimentada en el año 2000 supuso para muchos el paso de una etapa de régimen autoritario a una forma de gobierno más democrática.
Para Joseph Tulchin y Andrew Selee (2003, 7), la elección de Vicente Fox fue la culminación de dos décadas de cambio político en México, lo que ha llevado al surgimiento de nuevas instituciones y organizaciones democráticas. De acuerdo con estos autores, desde 1929 hasta principios de la década de los ochenta, México tuvo un largo régimen con un solo partido político. Sin embargo, los cambios económicos de 1980 a 1990 trajeron insatisfacción con el partido gobernante y dieron oportunidad a los partidos de oposición y organizaciones cívicas. Estos grupos fueron capaces de forzar al régimen a institucionalizar procedimientos para elecciones más justas y equitativas que permitieron derrocar al partido en el poder. El cambio se produjo primero en el terreno local y después se extendió al ámbito nacional.
La relación entre los niveles de gobierno federal, estatal y municipal experimenta también una evolución considerable, puesto que desde la década de los ochenta los gobiernos locales en México fueron incrementando responsabilidades y, en algunos casos, los recursos para llevarlas a cabo. La descentralización produjo resultados contradictorios para la gobernabilidad; por una parte, creó nuevas oportunidades para la participación democrática en los niveles locales y estatales, sobre todo en municipios urbanos y, por otro lado, trajo el efecto contrario de reforzar ciertas tendencias autoritarias en algunos gobiernos subnacionales. Por ejemplo, los líderes que tenían el control de la maquinaria política local usaron su autoridad y recursos para fortalecerse, principalmente en áreas rurales con grandes disparidades en los ingresos (Tulchin y Selee, 2003, 13).
No obstante, a partir de los noventa, diversos factores hacen que México atraviese por una etapa de tránsito hacia un régimen diferente. Este nuevo escenario ha sido ampliamente estudiado en sus diversos efectos; por ejemplo, las propuestas de reforma institucional planteadas por el gobierno y los partidos en materia electoral, equilibrio de poderes, sistema judicial, participación política y control de representantes.
En el caso del gobierno local, éste había permanecido ausente del debate, pese a que las primeras experiencias de alternancia se experimentaron en este nivel. Como señala López Monjardín en su trabajo considerado hoy un clásico, ¿por qué una institución marginada, sujeta a los gobiernos estatales y al federal y carente de recursos financieros es peleada con tanta energía por todo tipo de opositores y tan estrechamente guardada por el Partido Revolucionario Institucional, aún cuando tenga que pagar altos costos por conservarla? (López Monjardín, 1986, 9).
A principios de los años noventa inician los primeros gobiernos municipales de alternancia y, junto con ello, el interés por analizar los nuevos mecanismos de gobierno que éstos traían consigo, de tal forma que surge una nueva literatura y campo de análisis que desde diferentes perspectivas observa cómo los gobiernos panistas y perredistas gobiernan sus respectivos territorios. (2)
Uno de los ejemplos más notables que analiza este tránsito o cambio en los estilos de gobernar por parte de los nuevos partidos políticos en el gobierno local, lo esboza Peter Ward en un estudio realizado a fines de la década de los noventa. De acuerdo con él, el sistema político mexicano había experimentado profundos cambios en los últimos años, y se centra en dos temas: la manera de gobernar localmente y la aparente disminución del partidismo (política clientelar) en el ámbito municipal. Peter Ward partía de la hipótesis de que la política clientelar estaba siendo desplazada por una manera de gobernar más tecnócrata en el ámbito municipal y que los tres partidos políticos se encontraban reconstruyendo la naturaleza y alcance de su partidismo, aunque en diferente medida. La tipología que el autor construye considera dos variables: la racionalidad técnica y las relaciones partido-gobierno. Por racionalidad técnica se entiende la predisposición de los funcionarios gubernamentales para tomar decisiones de acuerdo con criterios técnicos y no partidarios. La segunda variable mide hasta dónde influyen los dirigentes del partido para que el gobierno electo designe a los funcionarios que ellos proponen (Ward, 1998, 103).
En su metodología cimienta cuatro indicadores para "medir" la naturaleza de las relaciones y los traslapes partido-gobierno: fijación de la agenda, apoyos financieros o de otro tipo de las arcas de la ciudad para el partido, nombramientos administrativos y política de campaña-integración del cabildo. Los extremos de este modelo se definen como 1) política clientelar: fuerte relación partido-gobierno y bajo grado de racionalidad técnica; 2) manera tecnócrata de gobernar: elevada racionalidad técnica en la toma de decisiones y relación débil entre dirigentes del partido y funcionarios gubernamentales; 3) manera modernizadora de gobernar: fuerte relación partido-gobierno y alto grado de racionalidad técnica, y 4) manera autónoma de gobernar: baja racionalidad técnica y vínculo débil partido-gobierno. Después de revisar el tránsito de las gestiones municipales de un modelo "clientelar" a uno "tecnócrata" concluyó que si bien la apertura electoral y de la sociedad civil parecía haber conducido a cambios en la manera en que se gobiernan los municipios, también había creado un gran número de expectativas en la población por volverse más activa en el gobierno. Pero en ese momento era raro encontrar ejemplos de nuevas formas de gobierno que incorporaran exitosamente y con imaginación a la sociedad civil en elproceso de cogobierno. (3) Cabe señalar que el trabajo de Ward tiene la limitación de analizar sólo municipios urbanos, por lo que los cambios generados sólo son aplicables a este universo (Ward, 1998, 129).
Debido a la estrategia metodológica creada, el trabajo de Ward constituye un importante referente para el análisis de la manera en que el gobierno local incorpora nuevas formas de gestión, independientemente del signo del partido político; sin embargo, no aparece como tema de análisis la participación ciudadana. Por lo anterior, en las siguientes páginas analizamos el concepto y su implementación en el gobierno local como parte de la fórmula de un buen gobierno. (4)
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA AGENDA MUNICIPAL
Partimos de la idea de que una "nueva institucionalidad", como concepto, comprende nuevas formas de establecer rutinas, procesos y mecanismos que articulan dinámicas más fragmentadas y específicas, lo que genera una lógica de acción colectiva capaz de enfrentarse a la "vieja institucionalidad" y posibilitar así formas de gobierno con contenidos y formatos nuevos. De tal manera que, si la vieja institucionalidad se fundamenta en el monopolio de las políticas, la segmentación de los problemas...
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