Infraestructura, deuda y desarrollo: lecciones actuales de la crisis mexicana de 1994-1996.
| Autor | Konvitz, Josef |
Infrastructure, Debt and Development: Current Lessons from Mexican Crisis 1994-1996
México se enfoca en pagar la deuda; las carreteras y puertos se deterioran", decía un titular de primera plana en el Wall Street Journal del 11 de junio de 1986. "México: ascenso y caída" fue el tema de un artículo en la sección "Schools Briefs" de The Economist tres años después (11 de febrero de 1989). "¿Hacia la quinta crisis?", se preguntaba Miguel Basáñez en un ensayo de 1993. ¿Podrían el pluralismo político en lo nacional y el liberalismo económico en lo internacional ayudar a México a salir de un círculo vicioso?
La crisis que acompañó la elección de Ernesto Zedillo en 1994 produjo cambios decisivos en la política macroeconómica que resultaron ser condiciones indispensables para las reformas microeconómicas en las que se basa gran parte del potencial para el desarrollo y la productividad. Después de superar las elecciones de 2000--que coincidieron con la recesión posterior a la "crisis punto com"--y a punto de enfrentar nuevas elecciones en 2006, el Financial Times informaría que México comenzaba a incrementar sus inversiones en infraestructura, devolviéndole "al país los beneficios de la estabilidad" (Lapper, 2006).
La crisis actual ha reactivado el interés por la perspectiva histórica de las crisis, un interés que nunca debió volverse tan marginal, como si sólo tuviera relevancia "académica", es decir, nula. Las políticas deben modelarse según las lecciones de la experiencia. Muchos funcionarios en México que tuvieron que enfrentar la crisis de 1994-1996 nunca habían pasado por una experiencia tan traumática; lo mismo podría decirse de los funcionarios de muchos otros países a partir de 2008.
Desde la perspectiva de la crisis de 2008-¿?, la historia de México en la década de 1990 es doblemente reveladora. Confirma los vínculos entre la capacidad política y la reforma política macroeconômica. Las medidas macroeconômicas tomadas por el gobierno del presidente Zedillo, combinadas con la liberalización del comercio mediante el Tratado de Libre Comercio (tlc), desencadenaron una recuperación dirigida a las exportaciones y concentrada en las manufacturas. Pero un buen manejo de la deuda no basta para asegurar una estrategia de desarrollo a largo plazo. Para el crecimiento futuro también son esenciales la infraestructura para el comercio, la protección ambiental y la planeación urbana. Sin estos esfuerzos complementarios por mejorar la infraestructura y fomentar el desarrollo, el colapso de los estímulos hubiera dejado a México con limitaciones en su capacidad y escaso crecimiento, lo cual hubiera desalentado las inversiones. Tal fue el desafío que debió enfrentar la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) en los primeros informes sobre infraestructura y desarrollo regional, ya fuera para México o para cualquier otro país miembro: preparar un estudio en medio de una crisis para mostrar cómo se puede romper con el pasado y cómo esto puede beneficiar el desarrollo.
Muchos países enfrentan el mismo dilema: cómo fomentar las inversiones, sin las cuales no habría recuperación, en un momento en que han disminuido las presiones inflacionarias sobre la mano de obra y las mercancías, aunque los riesgos asociados a la inversión inducen una cautela conservadora. El hecho de que más de 50 por ciento de la población mundial esté ya urbanizada se celebra por las promesas que encierra para el futuro. Sin embargo, las ventajas de la urbanización sólo podrán realizarse si se invierten decenas de miles de millones en infraestructura. La inversión en infraestructura, que debía responder a distintos paquetes de estímulos, sigue estancada, impedida por una carencia de proyectos e ideas que apoyen el crecimiento de las economías urbanas, por procedimientos reguladores lentos e ineficientes, por enfocarse en la deuda en una época de austeridad y por la falta de una visión de lo que podría ser el futuro. Tras una descripción analítica del estudio que hizo la ocde sobre México en 1996, el presente trabajo concluirá con algunas reflexiones sobre la crisis actual en un marco más conceptual y más amplio.
La crisis mexicana de 1994 coincidió con la aceptación de México en la OCDE. El sello intelectual de la ocde es la creencia en los mercados. Los mercados requieren reglas y se benefician de las políticas que fomentan tanto el capital en todas sus formas, como la libertad de los individuos y de las empresas para crear y explotar las oportunidades de usar el capital de la manera que mejor les convenga. Las políticas sólidas deben tomar en cuenta las especificidades institucionales y sociales en los ámbitos nacional y subnacionales, pero existe un margen para que los gobiernos examinen mutuamente sus políticas de manera crítica, a la vez como una forma de presión entre colegas, y como ejercicio didáctico para identificar y validar innovaciones que pueden convertirse en buenas prácticas. Saber qué hacer puede resultar la parte más fácil; ponerlo en práctica, sobre todo cuando los cambios afectan intereses particulares o alteran las normas establecidas, suele ser más difícil. La cultura política determina en qué medida los legisladores, los funcionarios electos y los interesados logran poner en marcha las reformas estructurales. Por lo tanto, la aceptación de México en la OCDE formó parte de un proceso mediante el cual se realizarían reformas que había resultado difícil introducir antes. Al incorporarse a una organización internacional, México obtenía también la oportunidad de participar en la agenda colectiva de la OCDE y de posicionarse en relación tanto con Europa y el Pacífico asiático, como con Norteamérica.
Con el paso del tiempo, hay que recordarle a la gente cuánto ha cambiado México, porque se rompió el ciclo de seis años de elecciones y deuda pública. Pero en la política, el éxito, incluso parcial, a menudo "no es suficiente". De hecho, el problema de las expectativas frustradas es más grave cuando, como en este caso, ha habido auténticos progresos aunque sin reducir la pobreza ni aumentar la productividad lo suficiente. Sin embargo, prestar demasiada atención al ámbito nacional puede impedir
que la gente vea las oportunidades que tiene a la mano en las distintas ciudades y regiones. Las economías nacionales son un agregado de una multitud de sociedades y lugares locales, pero las ciudades y regiones no son microcosmos de la nación a la que pertenecen. En cada país, los gobiernos deben establecer los marcos adecuados que apoyen proyectos de calidad para el desarrollo en los ámbitos subnacionales, que a su vez produzcan los frutos de las reformas macroeconómicas con el paso de los años.
LA CRISIS DE 1994-1995
Las causas inmediatas de la crisis no son el tema de este trabajo, salvo para destacar la sincronía entre la acumulación de deuda a lo largo de un sexenio presidencial, la elección del nuevo presidente y el entorno macroeconômico más amplio que afecta el comercio y la inversión. La crisis monetaria de diciembre de 1994, cuando Ernesto Zedillo estaba a punto de asumir la presidencia al terminar el sexenio de Salinas, estuvo marcada por una fuerte disminución en el flujo de capital hacia México en un momento en que sus reservas internacionales ya eran bajas. El perfil de México como país de alto riesgo (afectado por acontecimientos en otros países latinoamericanos, como Brasil y Argentina) se recalcó por su déficit en los pagos de 8 por ciento del producto interno bruto (pib) en 1994. La volatilidad no era sólo un problema de los mercados: la elección de Zedillo ocurrió tras un periodo electoral muy dramático transformado por el asesinato de Luis Donaldo Colosio en marzo de 1994, un acontecimiento traumático que cristalizó las dificultades que tendría cualquier presidente para combinar la compasión por los pobres, sobre todo en las partes más rurales del país, con un entendimiento de las necesidades del comercio y la industria, administrados por las élites en las principales ciudades y vinculados con la economía global.
Cuando se permitió la libre flotación del peso sobrevaluado, cayó de 4 a 7.2 por dólar. La estabilización tuvo su precio: la aportación de aproximadamente 50 000 millones de dólares por parte de Estados Unidos y distintas instituciones multilaterales estuvo acompañada por un aumento disparado en las tasas de interés nacionales. Como alrededor de un tercio de su cartera de créditos estaba en dólares, los bancos ya no pudieron cubrir sus obligaciones, justo cuando las empresas nacionales padecían el efecto cruzado del aumento en las tasas de interés y la caída en la demanda. El gobierno tuvo que reestructurar el sector financiero para permitir la entrada de los bancos extranjeros en el mercado. Su terapia de choque afectó la economía real, ya debilitada como resultado de la alteración drástica de la tasa de cambio. Aumentaron los impuestos, se redujo el circulante, y el excedente primario en el presupuesto aumentó a 4.4 por ciento del pib. Los salarios reales disminuyeron, por lo que muchas personas se volvieron dependientes de redes familiares y de ahorros que no habían pasado por el sistema financiero. Tras esta recesión extrema--el pib disminuyó más de 8 por ciento durante la primera mitad de 1995--vino una recuperación casi igual de súbita, con un aumento de más de 6 por ciento en el pib para la segunda mitad de 1996. (El crecimiento nacional real disminuyó dos por ciento a lo largo de once trimestres, entre enero de 1994 y septiembre de 1996.) La recuperación dependió de un crecimiento fuerte de los principales socios comerciales de México; y esto cuando estaba entrando en vigor el tlc, pero dada la magnitud de la economía informal mexicana, el crecimiento basado en las exportaciones tuvo ciertos límites. El sector industrial padeció menos la recesión, y se recuperó antes y más rápido, exacerbando las diferencias regionales: la agricultura estaba concentrada en los estados mexicanos...
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