La influencia de las teorías administrativa y organizacional en la administración pública
| Autor | José Joaquín Uc Valencia |
| Páginas | 301-326 |
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El objetivo de este trabajo es mostrar la influencia de la teoría administrativa en el campo de la administración pública, especialmente en aspectos relacionados con las teorías de la gestión y de la organización, así como con el comportamiento individual y grupal en las instituciones.
Lo anterior es relevante porque el público no especializado tiende a creer que entre ambas especies de la administración no existen puntos de contacto, o bien que son radicalmente antagónicas en su naturaleza y en la forma en que alcanzan sus propósitos, lo cual sólo parcialmente es cierto.
Y es que la administración, tanto privada como pública, aunque distintas en sus fines, tienen semejanzas que se derivan del hecho de que comparten conceptos derivados de la primera.
En efecto, el surgimiento de la administración privada está vinculado con el nacimiento, en el siglo XIX, de las sociedades anónimas y el método de la gerencia como ámbito de conocimiento específico. De ahí que, durante el siglo XX, la teoría general de la administración se desarrollara primero en este campo y, posteriormente, muchos de sus conceptos, nociones, y técnicas se incorporaran al de la administración pública. Page 302
Ésta, por su parte, como fenómeno socio histórico se gestó en la época de la monarquía absoluta, en el periodo que comprendió los siglos del XVI al XVIII, mientras que como disciplina científica, con campo de conocimiento propio, fue después de una larga etapa de maduración en el siglo XX, a fines de los años 60, cuando se propuso que su objeto de estudio son las organizaciones públicas, desde el punto de vista de la teoría de la organización y la tecnología administrativa, en los aspectos de formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas.
No hay que olvidar, por otro lado, la semejanza básica que une a los dos tipos de administración y que reside en el hecho de que ambas buscan lograr objetivos predeterminados con la máxima eficiencia, a través de la coordinación del esfuerzo humano y los recursos disponibles en las organizaciones.
Con base en lo planteado, esta investigación consta de cuatro apartados. En el primero, denominado "Conceptos Básicos", se explica qué es la administración pública, su relación con diferentes disciplinas, las razones del desarrollo tardío de una teoría propia en su ámbito de conocimiento específico, y sus diferencias y similitudes con la administración privada.
El siguiente, "Aportes Principales de la Teoría Administrativa al Campo de la Administración Pública", como su nombre lo indica, refiere la forma en que los desarrollos teórico-prácticos, generados en la primera, se incorporaron a la segunda hasta el grado de contribuir a la definición de su objeto de estudio específico y de las vías para su abordaje desde una perspectiva científica.
"La Teoría de la Organización y la Administración Pública" es el tercer apartado en el que se analiza la importancia del conocimiento de este campo para el quehacer del gobierno, relevancia que queda de manifiesto cuando comprendemos que cada organización pública es una respuesta social, política y racionalmente definida para un conjunto especial de problemas, lo que implica consideraciones que abarcan su diseño estructural, sus intercambios con el ambiente y su orientación estratégica, entre otros aspectos destacados.
En cuarto lugar, el subtema, "Comportamiento Organizacional: el Individuo y el Grupo en la Administración Pública", aborda la temática de los valores, la cultura organizacional, el papel que juegan las personas, los grupos, el liderazgo, el poder, la comunicación y la negociación como elementos del sistema psicosocial. Igualmente se comentan los efectos del cambio en la administración.
Finalmente se plantean las conclusiones generales del ensayo.
La Administración Pública es una disciplina que tiene como objeto de estudio las instituciones que conforman una parte de los aparatos del Estado, principalmente la relativa al poder ejecutivo. De aquí que un solo concepto tenga dos acepciones: la disciplina profesional y académica, y el conjunto de instituciones Page 303 del también denominado sector público. Administración pública es, así, el estudio de una disciplina científica y también la estructura administrativa del gobierno considerada en sí misma como manifestación material de su acción y la del Estado.
Como disciplina, entonces, la administración pública estudia la estructura de las organizaciones, así como sus interrelaciones en la esfera institucional; pero también el fenómeno de mediación que con variantes, se establece entre el gobierno y los gobernados, entre los bienes y servicios públicos que se ofrecen y la demanda y usufructo de quienes forman la sociedad civil. De esas relaciones referidas al estado y a sus respuestas a través de la acción gubernamental, se derivan o se incluyen otras que la administración pública, como disciplina de estudio, no puede, en el ámbito de lo público, desconocer o soslayar: el derecho Público, el estudio del poder (la política), la organización social, las relaciones internacionales y, por supuesto, los desarrollos teórico-prácticos provenientes del campo de la administración privada (Rodríguez, 1983:385).
Antes de abordar las relaciones entre la Administración Pública y la Privada, es importante destacar que la teoría administrativa que se formó a principios del siglo pasado surgió del campo propio de esta última: los negocios e instituciones privadas; y de ahí, poco a poco, se fue integrando al ámbito de la Administración Pública.
La explicación a lo anterior reside, según Reyes Ponce, en el hecho de que el Estado cuenta con dos medios para lograr el cumplimiento eficaz de sus normas: la coacción y la eficacia administrativa de esas mismas normas: al ser más fácil desde luego obtener la primera, descuidó de ordinario la segunda.
En este sentido, "debe hacerse notar que la falta de máxima eficiencia en las dependencias de un organismo público, no afecta de suyo su existencia: una dependencia cuya función sea necesaria no habrá de desaparecer por el hecho de que se estén realizando sus actividades con mayor lentitud, con mayor costo y dentro de ciertos límites, con resultados de pobreza administrativa; en cambio, una empresa que no dispone de fuerza coactiva alguna, y cuya existencia misma está supeditada a poder ofrecer ciertos precios, calidad, servicios, etc., por lo menos iguales a los de sus competidores, necesita mejorar su administración, como requisito para subsistir: por eso, al crecer el número y la complejidad en las empresas privadas, natural y necesariamente apareció la Teoría Administrativa. Lo anterior no significa que no se hayan analizado ciertos principios en la administración pública, como el de la "cadena de mando", "la organización staff", etc.; pero todo ello no llegó, indiscutiblemente, a integrar una auténtica y completa teoría de la administración (Reyes, 1983:45).
Ahora bien, en cuanto a las relaciones entre ambas especies de administración, de acuerdo con Castelazo pueden distinguirse dos maneras de analizar éstas: la que subraya sus diferencias con el objeto de explicar su naturaleza distinta y la que enfatiza sus similitudes para explicar sus fines de eficiencia idénticos. Page 304
"Muchos autores se han puesto de acuerdo al decir que existen cuando menos, cuatro diferencias fundamentales entre la Administración Pública y la Privada, a saber: el ámbito de acción tanto en su extensión como en su complejidad; los fines que persiguen; la responsabilidad administrativa y política; y la supeditación del interés privado al público." (Castelazo, 1987:30).
Así tenemos que mientras la administración pública es tan extensa como el gobierno, por la territorialidad y funcionalidad, la privada, en cambio, está ligada a territorios perfectamente delimitados y pequeños en relación a la pública. Y su función se limita a dominar el conocimiento de los procesos de los bienes y servicios que oferta y de cómo los oferta.
Por otra parte, la extensión territorial y el manejo de sus diversos asuntos que atañen a toda la sociedad, provocan que la administración pública sea mucho más compleja y en algunas ocasiones sea difícil alcanzar niveles de eficiencia y eficacia en ella. Asimismo, esto hace que no siempre se comprenda su desarrollo, y en última instancia la planeación del mismo.
Los territorios delimitados, el manejo de asuntos que atañen a un sector de la sociedad perfectamente definido en el mercado, facilitan la operación de la administración privada y le otorgan óptimas condiciones para planear su desarrollo.
Desde otro ángulo, la administración pública persigue finalidades de interés público, que se plantean desde el momento en que se establece un gobierno legítimo. Se ha visto que hay que gobernar para toda la sociedad, lo cual supone atención a problemas tales como: alimentación, vivienda, educación, empleo, recreación, racionalización de la producción agropecuaria e industrial, racionalización del comercio externo e interno, lucha contra problemas de contaminación, contra desastres naturales, etc. En otras palabras, el gobierno debe solucionar las demandas de la sociedad en su conjunto, a través de su aparato administrativo.
La...
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