La influencia legislativa de la oposición en las iniciativas de los gobiernos en minoría en México, 1997-2012
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| Autor | Carlos Vázquez Ferrel |
| Páginas | 1-32 |
[ 1 ]
Perfiles Latinoamericanos, 27(54) | 2019
: 10.18504/pl2754-006-2019
Recibido: 28 de septiembre de 2016
Aceptado: 15 de febrero de 2019
* Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca (España). Profesor-Investigador en el Insti-
tuto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (México) | carlos.vazquez820308@gmail.com
La influencia legislativa de la oposición en las
iniciativas de los gobiernos en minoría en México,
1997-2012
The legislative influence of the opposition in the
initiatives of the minority governments in Mexico,
1997-2012
Carlos Vázquez Ferrel*
Resumen
Los estudios sobre la dinámica de los gobiernos en minoría en sistemas presidenciales son esca-
sos a pesar de su frecuencia en América Latina. Este trabajo analiza la influencia legislativa de la
oposición —entendida como las enmiendas que ella impulsa— sobre las iniciativas de los presi-
dentes de los gobiernos mexicanos en minoría del periodo 1997-2012. Se argumenta que uno de
los mecanismos que viabilizaron la aprobación de piezas de la agenda legislativa de los presiden-
tes fue, precisamente, la participación activa de legisladores de oposición en el contenido final de
estas iniciativas. A partir de una base de datos original —que capta la magnitud de cambio que
implica cada enmienda— se muestra la influencia legislativa de la oposición, que se revela intensa
y variante. Son puestos en juego dos modelos analítico-explicativos para identificar los factores que
incrementan la probabilidad de que varíe esta influencia legislativa, la cual se encuentra pautada
por modificaciones en el sistema de partidos y la dinámica político-contextual.
Palabras clave: oposición, Congreso, presidente, gobierno en minoría, enmiendas, sistemas
presidenciales.
Abstract
Studies about the dynamics of minority governments in presidential systems are limited, even
though it is a frequent reality in Latin America. This work focuses on the legislative influence of the
opposition —which is understood as the amendments exerted by these groups—, in the initiatives
of the presidents of the Mexican minority governments (1997-2012). It is argued that one of the
mechanisms that enabled the approval of pieces of the presidents’ legislative agenda was, precisely,
the active participation of the opposition legislators in the final content of these initiatives. An origi-
nal database —that captures the magnitude of change of each amendment— reveals the intense
and variant legislative influence of the opposition at the parliament. Two analytic models are put
into play to identify the factors that increase the probability for this legislative influence to vary,
which is shaped by the changes in the political parties system and the political contextual dynamics.
Keywords: opposition, Congress, president, minority government, amendments, presidential systems.
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Introducción
En la década de los noventa, el influyente trabajo de Linz (1990), junto
con otros tempranos esfuerzos, subrayó las dificultades institucionales que en-
frentan los sistemas presidenciales para forjar una relación constructiva entre
poderes. Posteriormente, Mainwaring & Shugart (2002a) pusieron de relieve
la “difícil combinación” entre sistemas presidenciales y multipartidismo ya que,
además de incrementar las probabilidades de que el presidente se encuentre en
minoría, también fomentaría la polarización y podría generar choques directos
entre fuerzas políticas rivales. Sin embargo, a la fecha, la sostenibilidad de las
democracias presidenciales multipartidistas en América Latina se encuentra li-
bre de disputas (Raile, Pereira & Power, 2010). Esta realidad —que desafía las
predicciones de la primera generación de trabajos— ha concitado la aparición
de múltiples interrogantes e investigaciones que buscan explicar los modos y
funcionalidades de tal relación. El objetivo del presente artículo es explorar la
relación legislativa de la oposición que viabiliza la agenda impulsada en el Con-
greso por un presidente en minoría, esto a la luz del caso mexicano. Se explora
en concreto la influencia legislativa de la oposición, entendida esta como las
enmiendas efectuadas a las iniciativas del Ejecutivo, como parte de los benefi-
cios que ella obtiene por colaborar en su aprobación.
En los sistemas presidenciales multipartidistas, hay agrupaciones de oposi-
ción que adoptan diversas estrategias legislativas para relacionarse con el Eje-
cutivo. Una de estas consiste en abandonar el bloque opositor para integrarse a
un gobierno de coalición multipartidista que genere en el Congreso un apoyo
legislativo estable mayoritario al presidente al estilo de las coaliciones europeas
en sistemas parlamentarios (Deheza, 1998; Morgenstern, Negri & Pérez-Liñán,
2008). Chasquetti (2008), por ejemplo, señala que de 1978 a 2007, el 60.5%
de los gobiernos electos se encontraba en condiciones minoritarias en el Con-
greso. Sin embargo, al inicio de sus mandatos diversos presidentes revirtieron
esa condición, ya que el 61% logró consolidar una posición mayoritaria me-
diante la incorporación de múltiples partidos en una coalición gobernante que
previamente eran parte de la oposición.
Otra estrategia legislativa de las agrupaciones de oposición para relacio-
narse con el Ejecutivo es la de mantener una relación interactiva que oscila
entre la colaboración y la confrontación. Morgenstern, Negri & Pérez-Liñán
(2008) han hallado que de 1980 a 2004 en dieciocho países de América Latina
el 52% fueron gobiernos unipartidistas minoritarios que se vieron obligados
a forjar coaliciones ad hoc para la aprobación de sus proyectos de ley. Por su
parte, Strøm (1991, p. 42), con base en su análisis sobre el funcionamiento de
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los gobiernos europeos en minoría, apunta que “el estudio de los Parlamentos
demuestra que los partidos que no están en el gobierno podrían beneficiarse
significativamente influenciando las políticas”. ¿Cómo influyen los partidos
políticos de oposición en el Congreso sobre las políticas gubernamentales en
sistemas presidenciales multipartidistas?
Además de que son escasos los estudios sistemáticos sobre el rol legislativo
de la oposición en gobiernos en minoría bajo sistemas presidenciales multipar-
tidistas, las características del sistema de partidos mexicano lo hacen un caso
atractivo para aproximarse al funcionamiento de estas agrupaciones en su rela-
ción legislativa con el Ejecutivo. Entre 1997 y 2012 la actividad en el Congreso
mexicano ha estado marcada por dos condiciones: ningún presidente del país
ha contado con mayoría partidista legislativa estable afín y la representación
legislativa del conjunto de las agrupaciones de oposición —cohesionada en
dos partidos— es mayor que la del partido del presidente, en tanto que en lo
individual los dos principales partidos de oposición tienen un tamaño legis-
lativo semejante al del partido en el gobierno. En consecuencia, el apoyo de
por lo menos uno de los partidos de oposición resulta indispensable para que
el gobierno ponga en marcha sus políticas. A pesar de que esta realidad podría
llevarlos a obstruir sistemáticamente la agenda legislativa del Ejecutivo, ello no
ha ocurrido, pero sí ha provocado que los presidentes mexicanos sean extrema-
damente cuidadosos en las negociaciones con los partidos de oposición en el
Congreso de tal modo que puedan atraerse su apoyo e impulsar exitosamente
la aprobación de sus iniciativas (Casar, 2013).
¿Por qué los partidos de oposición optarían por apoyar la aprobación de las
políticas del Ejecutivo cuando más bien se beneficiarían de los fracasos legisla-
tivos de este? Las agrupaciones de oposición colaborarían con el gobierno como
consecuencia de sus cálculos racionales. Strøm (1991) y Müller & Strøm (1999)
demostraron que los liderazgos partidistas de oposición básicamente construyen
su relación legislativa sobre dos premisas: i) mediante una modalidad policy-
seeking, es decir, cumpliendo una parte de su oferta programática aunque no
hayan obtenido el gobierno, para así buscar satisfacer en alguna medida a su
núcleo de votantes y ampliar sus bases de apoyo político, y ii) mediante la vía
vote-seeking, que los lleva a priorizar la maximización de votos y a implementar
estrategias de confrontación y contraste con el gobierno, si ello incrementara
sus votos. Una estrategia en el corto plazo de los partidos de oposición sería
acercarse a la esfera gubernamental para influir en el contenido de las políti-
cas del Ejecutivo para satisfacer y buscar expandir sus bases de apoyo político.
Alternativa que sería balanceada con otra que los llevaría a una confrontación
directa con el gobierno, teniendo siempre en mente los riesgos de fugas de vo-
tos y las oportunidades de su maximización.
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